其一，国家是投资主体，社会参与严重不足。目前，我国实施的主要涉草生态保护修复项目均以中央财政投资为主，地方和社会资本投入较少。虽然中央财政投入取得明显成效，但相比全国40亿亩天然草地的全域保护修复，受资金投入量影响，工程项目覆盖范围十分有限。同时，草原补奖政策尽管覆盖范围广，可是标准偏低，禁牧补助和草畜平衡奖励远低于牧民生产经营的机会成本。因此，很多牧民虽然认同并积极参与该项政策，获得了补奖资金，但在行动上往往减畜减压不到位，超载、偷牧等行为依然普遍存在，政策激励不足和约束不力等问题突出。
其二，“保护者获益、破坏者付费”的公平、高效机制尚未真正建立起来。1985年颁布的草原法，为依法保护草原奠定了法治基础。但目前仍存在草原概念定义范围不清楚、行政处罚依据不充分、部分监管领域缺失等问题。此外，现有法律法规对利益主体、受偿主体等未作出明确界定，致使生态保护补偿依据不充分。对保护草原行为，较低的补偿标准难以补足相应的代价付出；对破坏草原行为，被查处概率低、惩罚力度小，达不到实现草畜平衡的管理目标——可以说，当前“减畜减收、保畜保收、增畜增收”的牧户收入策略，并未因实施草原补奖政策而彻底改变。
其三，草原生态保护与生产发展的矛盾依然突出。当前，牧民对草原生产功能的依赖仍较强，80%以上的家庭收入源自畜牧业生产，增收依靠增畜的传统生产经营方式尚未得到根本改变。在维持和不断提高农牧民收入的现实需求下，保护草原生态与发展畜牧生产之间的矛盾难以调和，超载放牧屡禁不止。相关统计数据显示，全国草原仍超载10%左右。实地调研发现，部分地段草原放牧超载达30%，超载50%以上的牧户还不少。即使高成本修复治理退化草原，工程项目实施结束后交还给承包经营者继续使用，又将面临二次退化的风险。
草原不仅是牧民的生产资料，还具有重要的生态功能，尤其在防风固沙、保持水土、涵养水源、固碳释氧、维持生物多样性等方面。据估算，我国天然草地每年提供生态服务价值达1497.9亿美元，是草原补奖政策资金投入的近70倍。目前，由于生态保护补偿机制尚不健全，草原生态功能的价值无法充分体现，牧民保护草原难以获得足够的价值兑现，使得我国草原一直处于轻生态重生产的利用惯性中。为此，亟须引入新机制、探寻新路径，走出一条生态与生产双赢的牧区高质量发展新路。
多管齐下筑牢草原生态安全屏障
党的二十大报告明确提出，要“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。针对当前我国草原生态保护与生产发展存在的问题，着力推进生态保护补偿制度体系的完善和全面落实，将为筑牢草原生态安全屏障提供持续有力的制度保障与支持。
首先，完善草原生态补偿制度的框架体系。按照生态补偿理论，生态保护补偿制度框架要素包含补偿主体、对象、方式和标准。其中，补偿主体主要明确“谁补偿”。根据“受益者、破坏者付费”原则，草原生态保护补偿主体包括中央及各级政府，草原开发者、消费者和破坏者，公益性生态保护组织和受益地区的居民及政府等。补偿对象包括牧民、村集体、地方政府和作出贡献的企业、组织或个人等。对于为保护草原而放弃发展机会，从而导致经济社会发展缓慢、地方财力紧缺的部分牧区，应加大县域转移支付力度。补偿标准主要解决“补偿多少”。一般来讲，确立生态保护补偿标准，可参考草原生态系统服务价值增量、生态保护者成本投入或经济损失、生态受益者的收益或被破坏草原生态治理的成本等。补偿方式主要解决“如何补偿”。从目前的实践来看，市场补偿和政府补偿是最常见的方式。
其次，建立健全相关法律法规，优化政策机制。针对草原生态保护补偿权利和义务的主体与内容不明确等问题，要抓住《生态保护补偿条例》的出台契机，结合实际对草原生态保护补偿的基本原则、标准、范围等作出全面系统规定并细化实施细则。同时，优化草原补奖政策。从实践效果来看，相对“均等化”的生态补奖政策设计和“重堵轻疏”的管理策略，难以补足一部分牧民保护草原付出的代价，并有效解决社区内牧户占有资源不均等和区域间发展不平衡等问题。为此，应本着“奖优扶劣”“助强扶弱”原则，重塑政策机制，重构补奖格局，推动生态补奖政策向体现更加公平、高效的差异化生态保护补偿机制转变。
再次，强化草原生态监测和生态修复体系建设。完善草原监测评价预警技术体系，建立基于自动监测与人工辅助监测相结合的网络体系，为开展牧户、县域、区域流域乃至全国尺度的草原生态健康预警、生态破坏损失量估算、生态服务产品供给量核算等提供基础信息，为研定草原生态保护补偿标准提供依据。同时，完善草原保护地体系建设，加强纵向生态保护补偿。在全国已建成的1.18万个自然保护地中，草原类型自然保护地仅有40多个，占全国自然保护区总数的0.33%。因此，应加大草原自然保护地建设，可通过中央预算内投资对其基础和公共服务设施建设予以倾斜；构建跨区域联防联治机制，实现草原横向生态保护补偿，探索毗邻区域间草原生态保护联防联控联治机制，开展联合生态监测和退化草原共同治理，共享生态恢复成果。
最后，促进产业发展，通过优质产品附加值兑现实现补偿。要有效降低草原承载压力，就要保障牧民收入稳定提高。一方面，推动建立草畜产品优质优价机制，保障附加值实现；另一方面，引导发展特色优势产业，走产业生态化道路，扩大绿色低碳产品供给，促进优质产品附加值的实现。需要指出的是，除了货币补偿，生态保护补偿还可以表现为实物补偿、智力补偿、政策补偿、项目补偿等。草原生态保护补偿制度应该充分利用多元化的补偿方式，多方面、全方位构建补偿体系，对草原生态保护作出贡献的牧民个体、群体或集体给予更多优惠。