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★本文作者：
赵晨野，华南理工大学公共政策研究院研究助理
随着数字经济的快速发展，数据作为生产要素的重要性日益凸显，已经与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列成为五大生产要素。经过多年实践探索，我国数据资源规模已跃居世界第二，在数据资源化阶段，特别是数据采集、数据存储、数据标注等基础环节已初步形成产业和应用体系[1]。但目前我们仍面临可用数据不足、数据质量不高、融合应用不强等数据价值变现问题。实际上，作为生产要素，数据要实现价值变现的重要前提是市场化流通[2]，只有实现流动交易，数据才能成为基本的生产资料满足市场的需求，进而推动数字经济稳定和长远地发展。然而，当前如何建立和健全数据要素市场，无论是对中国还是其他国家来说，都是一项重大理论和实践难题。
一、数字中国建设的新诉求：释放数据要素价值
进入新发展阶段，为推动数字经济高质量发展，党中央、国务院高度重视数据要素市场培育工作，将充分发挥数据要素价值提升至重要战略高度[3]。早在2020年4月，中共中央、国务院就印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，这是中央关于要素市场化配置的第一份文件[4]，强调要加快培育数据要素市场。到了2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中再度提出，要“加快建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范”。
2021年12月国办发布《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，明确了“探索建立数据要素流通规则”。2022年12月，中共中央、国务院出台《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（又称《数据二十条》），它是首部从生产要素高度部署数据要素价值释放的国家级专项政策文件，就如何建立和健全数据要素基础制度体系提出了全面、系统的意见，旨在以基础制度破解数据要素价值释放中的基础性问题，为深化数据要素市场化配置改革、释放数据要素价值、推动数字经济高质量发展提供政策引导和方向指引。在推动数据要素价值释放历程中，该项政策具有里程碑式的重大意义[5]。
二、数据要素价值释放的困境与挑战
如何挖掘海量数据的价值、促进数据要素流通交易、实现数据由资源化向资产化的转变、释放数据要素价值是未来数字中国建设的重大难题。党中央、国务院陆续出台多个文件对数据要素基础制度体系建设提出意见，旨在推动中国特色的数据要素市场以及数据治理新模式的形成，我们仍需面对并克服诸多的问题与挑战。
（一 ） 理论层面：如何平衡数据流动规则构建的价值取向
经济利益、价值理念、国家安全等因素在国家形成数据规则和国际规则诉求过程中发挥了重要作用，是形成国家相应制度的主要推动力[6]。目前，国际上形成了三种不同偏好的数据规则：一是强调“数据流动”的美国模式，二是强调“权利至上”的欧盟模式，三是强调“国家安全”的俄罗斯模式。各国在坚持国内规则以及平衡各类因素的基础上，一直尝试形成关于促进全球数据流动的国际规则[6]。
长久以来，我国坚持贯彻总体国家安全观，数据安全一直是国内和国际数据要素流通交易的红线和底线。尤其是在处理跨境数据流动时，我国秉持着非常审慎的态度，因此增加了数据出境以及获取和利用其他国家和地区数据的难度。这在一定程度上影响中国企业扩大国际市场的能力，并降低政府参与以及主导国际规则制定的竞争力。如何在坚持数据安全的立场下，更加注重数据利用和流动的经济利益，推动形成既有利于保障国家数据安全，也有利于维护企业、个人数字权益的数据流通交易规则，是未来释放数据要素价值的关键。
在实践层面，要准确把握数据要素治理的三个“着眼点”，分别是数据产权制度、数据流通交易制度和数据收益分配制度，这三点分别对应数据要素市场的三个方面，即生产、流通和分配。
（二）数据产权制度：如何对数据资源的利用权利进行多元分割
数据权属问题是数据要素市场培育的理论前提，它从源头上影响着数据的市场化配置，以及数据应用的积极性、数据交易流转的可行性和数据分配的公平性[5]。传统生产要素的权属关系都是建立在生产要素所有权的基础上。目前，我国跳出确定数据所有权的思维定式，不纠缠于“数据归谁所有”，而聚焦于各项数据权利的归属，建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架[7]。由于数据生产和利用的过程往往是多方主体共同参与的结果，因此，未来数据确权的难点在于如何对不同数据资源上的各种利用权利进行多元分割，厘清数据的使用范围和权利主体，从而平衡各参与方的正当利益。
（三）数据流通交易制度：数据流通交易规则的建立以及数据可信流通体系的打造
数据流通交易制度是提升数据要素配置效率的关键。当前，我国主要面临两个方面的挑战：一是数据流通交易规则的建立，二是数据可信流通体系的打造。其中，数据规则又分为国内规则的统一和国际规则的对接，而国内规则难以统一的根本在于数据标准的缺失。政府部门、公共机构、企业等不同主体之间较高的行政壁垒和数据壁垒，外加不足的数据应用能力以及较低的数据利用意愿都阻碍着数据标准化的进程，导致标准不一致、碎片化、分散化等问题，国内数据互通和互操作性差。
国际规则对接则更为复杂，政治层面、技术层面等因素都会影响对接的难度。其中，政治层面上，发达国家（地区）对中国参与数据跨境流动国际规则的排斥和干预以及我国坚守总体国家安全观的政治立场，都加大了协调的难度。例如，对被视为“敏感”“重要”或与国家安全有关的数据进行限制，因“敏感”这一类标准范围较为宽泛、界限较为模糊，往往会影响更为广泛的商业数据。技术层面则包含法律、管理、业务、技术等专业领域的难题。例如，法律层面存在国内数据跨境流动法律制度与国际规则不兼容的适恰性障碍以及国内立法之间存在对数据跨境流动规定不一致的情形[8]。
此外，由于数据产品的特殊性（虚拟物品）、数据流通主体的多元化以及流通形式的多样性，与传统生产要素相比，数据要素的流通还面临实质性的权属核验成本，交易过程的可靠性、对交易对象的信任度不足和对权益保障的安全感不足等重要难题[9]，需要打造数据来源可确认、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系，促进数据要素规范、高效、有序的流通。
（四 ）数据收益分配制度：如何在收益分配方面对不同类型的数据有所侧重
数据收益分配制度不仅影响参与主体的激励效率，也影响整个社会的公平效率。我国市场上流通的数据主要可分为政务数据和商业数据，数据分配主要是通过“以数据交换服务”、“谁占有谁受益”等事实上的分配机制为主，难以真正满足要素按贡献参与分配的基本分配原则和要求[5]。为保护数据要素价值创造各方的利益，我国提出要重视市场在数据资源配置中的决定性作用，也强调要更好地发挥政府的引导调节作用。
在建立收益分配机制时，需要考虑到政务数据的社会和公益属性，以及商业数据的经济属性，因此，分配侧重点应有所区别。其中，政务数据主要掌握在政府部门，在各级政府机关的大力推动下，政务数据已逐步实现了各级各类部门数据的交互、开放和共享，未来其探索重点在于构建数据资源开放的收益分享机制，从而更好发挥政务数据在政府治理、民生服务及经济发展上的作用。商业数据的重点在于保护各参与方的投入产出收益，确保在开发、挖掘数据要素价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向[10]。
三、数据要素价值释放的对策建议
当前，全球快速迈入数字经济时代，数据成为驱动各国经济发展的关键生产要素。随着数据流动的经济价值与战略价值日益凸显，加速构建促进数据要素流动的规则是新发展阶段的必然选择，释放数据价值和守住安全底线将成为数据要素治理的主要矛盾。
（一）推进数据跨境流通
长久以来，我国数据流动不及预期，一方面原因是数据规则的制定更侧重于数据安全，另一方面则是因为数据规则的制定缺少场景思维，特别是针对跨境数据的规则，以至于对数据安全的界定非常模糊，导致很多可用的数据同样面临难出境的困境。为此，要增强数据场景应用思维，分步推进数据跨境流通。
一是从数据流动和数据保护来看，我们应由追求绝对安全转变为追求相对安全，以促进数据跨境流动。对于三类典型数据跨境应用场景要重点关注，一是海外企业“走进来”，即境外跨国公司在境内业务布局涉及的数据流动。二是中国企业“走出去”，即境内企业在海外布局业务引发的数据流动。三是企业“走出去”，数据“走进来”，即境外企业在海外业务产生数据的离岸托管需求[11]。
对内要审慎考察不同应用场景下数据出入境的安全评估机制，对于切实涉及国家安全的数据，探索“数据可用不出境”等新机制、新模式。同时，对外要梳理各国的跨境流动要求，采取包括CBPR（跨境隐私规则）认证、签订标准格式合同等方式通过各国的安全评估机制，为全球数据流通提供具体的实践经验，创造一条安全、可控、可复制和可操作的数据跨境流通路径。
同时，要转变对数据安全的思维方式。安全是发展的基础和前提，安全价值占据首要和基础地位，但并非终极和最高地位。针对数据规则制定过程中出现的安全问题，例如，重要数据的范围宽泛和模糊，出境安全评估的范围过大且不明晰，“一事一议”的数据出境安全评估行政审查成本过高等，建议依据实践经验，进行分类数据安全监管，逐步实现数据安全全域可管、风险全局可视，以及数据安全可信的目标，最终达成“让数据更安全，更有价值”。
二是从国际规则竞争和协调来看，建议选取试点单位，设定赋予国内法律域外管辖效力的条款，积极参与数据规则竞争；同时局部与相关国家形成协定或者合作机制，实现国际规则对接。对标CPTPP、DEPA等数字经济规则，率先在试点区域开展规则的综合集成和压力测试，设立高标准规则集成的数据合作试验区；在保障国家安全的前提下，局部申请加入涵盖数字经济内容的协定，避免被长期排除在相关数据流动联盟之外。同时，根据国家安全、权利保护以及对等原则，形成并动态调整跨境数据流动的白名单，加强与“一带一路”沿线国家的数字合作和制度协调，从而形成数据流动圈。
（二）分类分场景构建数据基础制度
数据与传统生产要素不同，数据的使用场景和用途用量往往千差万别。根据公共数据、企业数据、个人数据的差异，使用者被赋予的使用场景、范围和用量应当有所不同；同时，数据资源持有者、数据加工使用者、数据产品经营者等在数据流通过程中的权利与义务，以及数据要素收益在不同主体间的价值分配都需要依据数据流通的现实应用需求进行合理界定[12]。
一是进一步细化分类分级标准。现有的制度框架和实践中，“分类分级”很大程度上仍是概念性的提法，实操性不强。同时，在培育数据要素市场进程中，需要由政府、行业和企业共同为数据流通市场设定门槛标准，从而建立有序规范的市场。关键在于，要依据数据来源、数据主体、敏感程度、使用环节等方面进行分类分级的标准细化，探索多类型、多层次的数据授权确权机制。
二是结合具体场景，探索相关数据基础制度的有效机制。例如，非流通场景中，持有权和使用权通常难以分置。流通场景中，持有权、使用权、经营权可分置运行并授权进行权利转移，但如何在具体业务和技术场景中保障产权分置后的顺利运行还缺乏深入研究。
三是要加强相关数字技术攻关。数据在多主体间的流通交易除了需要完善的数据基础制度外，还需要成熟的数字技术支撑。以隐私计算为代表的数据流通技术提供了“数据可用不可见”“数据可控可计量”的流通新范式，是数据要素市场建设的关键之一。从技术融合互补、核心技术攻关等方面协同推进，为构建完善的数据要素市场关键基础设施提供有效支撑。例如，推动隐私计算与区块链、云计算以及人工智能等技术的深度融合与协同，以增加数据在链上流转过程中的安全性，加强分布式隐私计算攻关研究以满足跨技术路径、跨系统平台对互联互通的广泛需求。
参考文献：
[1]中国信息通信研究院政策与经济研究所. 数据价值化与数据要素市场发展报告（2021年）
[2]俞林. 发展数字经济应抓住数据要素市场化这个关键. 光明日报. 2021/07/20(11版).
https://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2021-07/20/nw.D110000gmrb_20210720_2-11.htm
[3]翁翕. 《“十四五”数字经济发展规划》解读∣加快推进数据要素市场化建设 充分发挥数据要素作用.
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202201/t20220121_1312584.html
[4]顾阳.《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》印发——引导要素向先进生产力集聚. 经济日报. 2020/04/10.
https://www.gov.cn/zhengce/2020-04/10/content_5500740.htm
[5]余晓晖. 用基础制度破解基础难题，开启数据要素价值释放新时代. 高技术司. 2022/12/20.
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221219_1343663.html
[6]邱静.数据规则的国内构建,国际竞争和协调[J].安徽师范大学学报:人文社会科学版, 2023, 51(1):17.
[7]王建冬. 完善数据资产新蓝图 释放数据要素新价值.
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221219_1343661_ext.html
[8]何波.中国参与数据跨境流动国际规则的挑战与因应[J].行政法学研究, 2022(4):15.
[9]翁翕. 统筹构建规范高效的交易场所，为数据流通保驾护航.
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221219_1343670.html
[10] 李晓东.“数据二十条“将夯实数据要素作用.
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221221_1343723.html
[11] 王建冬. 畅通数据要素“双循环” 完善全球数据“定价链”.
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221220_1343699.html
[12] 汤珂. 完善数据全流程合规治理与监管体系，构筑数据高效安全流通屏障
https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221219_1343669.html
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编辑 | 李彩霞
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