文/《清华金融评论》内容总监丁开艳
近日，财政部部长刘昆在全国人大作今年以来预算执行情况的报告时提到，稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。这是继此前财政部在2022年首次提到地方政府债务合并监管后，再次提到这一表述。分析认为，化解地方政府债务风险正在稳慎推进中，从地方实践来看，将地方政府隐性债务和法定债务合并监管，降低隐性政府债务杠杆率，构建符合我国特点的地方债务风险综合预警指标体系，健全协同监管机制，是推动合并监管，防范化解地方政府债务风险的重要方向。
地方政府债务问题备受关注，对于如何防范和化解地方政府债务风险的可行性路径，《清华金融评论》2023年10月刊封面专题将聚焦与此，为化解地方政府债务风险，保障财政可持续和地方政府债务风险可控建言献策。
何谓地方政府债务合并监管？
8月28日，财政部部长刘昆受国务院委托，向全国人大常委会报告今年以来预算执行情况时提到了地方政府债务风险，他表示，要防范化解地方政府债务风险，稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架。这意味着，推动合并监管将是防范和化解地方政府债务风险的一种路径。
这不是“合并监管”首次出现在财政部的官方表述中，此前，刘昆在《党的二十大报告辅导读本》中撰写题为《健全现代预算制度》的文章中提到，坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。
今年6月份，全国人大财经委对防范化解地方债的具体意见建议中也提到，结合对经济发展趋势和地区财政收支状况的跟踪研判，科学确定我国中长期地方政府债务规模和分地区债务限额水平，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。严禁通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子，对违法违规举债融资行为要严肃问责。
如何推动合并监管，建立统一的长效监管制度框架？目前，地方层面对此有初步尝试。陕西在公开信息中提到，要优质高效完成隐性债务试点任务，推进法定债务和隐性债务合并监管。财政部黑龙江监管局也表示，要以防范化解财政风险为目标，全力抓实三项工作，稳步推进地方政府法定债务和隐性债务合并监管，主动将债务监管、金融监管、部门预算监管、地方财政运行监控、财会监督有机结合。安徽省人大要求切实加强地方政府债务监管，探索推动政府法定债务、隐性债务合并监管，牢牢守住不发生系统性区域性风险的底线。
对合并监管，有学者也认为，将显性和隐性政府债务进行“合并监管”，使得隐性债务显性化，剥离企业杠杆率中的隐性政府债务杠杆率，降低企业和政府债务的杠杆率。粤开证券首席经济学家罗志恒表示，实现地方政府债务按统一规则合并监管，主要是将隐性债务纳入和显性债务同样的监管体系中，避免债务风险指标失真以及部分地方政府在两类债务间利用套利空间，以真实反映地方债务风险情况。
规范政府债务纳入全国人大常委会立法规划
除推动地方政府债务合并监管，目前防范债务风险各项工作正在稳慎推进中。全国人大常委会将规范政府债务纳入立法规划。
9月7日，十四届全国人大常委会立法规划对外发布，“规范政府债务”纳入全国人大常委会立法规划。第三类项目为“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。具体内容包括：规范非税收入、政府债务、转移支付等财政税收制度，经研究论证，条件成熟时，可以安排审议。
今年来，防范和化解地方政府债务风险问题备受关注，中央经济工作会以及各部委密集表态。2022年12月，中央经济工作会议提出，要“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。2023年的政府工作报告称，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”。2023年7月24日召开的中央政治局会议提出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。8月18日中国人民银行、金融监管总局、证监会召开金融支持实体经济和防范化解金融风险电视会议表示，统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段。
地方政府债务压力溯源
1994年分税制改革实施以来，我国逐渐形成了“上收财权、下放事权”的财政管理体制。地方财权的上收大幅增加了中央政府的财政收入，为中央“集中力量办大事”奠定了坚实的财务基础。然而，随着地区城镇化的推进分税制改革造成的地方政府“事权”与“财权”不匹配的问题越来越突出。
2014年，全国人大修订出台新《中华人民共和国预算法》前，地方政府不具备直接举债权限，只能通过中央政府代为举债，其规模十分有限。为缓解资金压力，地方政府不得不寻求财政收入（主要为税收）之外的筹资渠道，地方政府融资平台应运而生。
为了控制地方政府债务规模，合理规范举债流程，2015年开始执行的新《预算法》规定：“除通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措资金外，地方政府及所属部门不得以任何方式举借债务”，同时，“除法律另有规定的外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人以任何方式提供担保”。
2014年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“国务院43号文”）对地方政府举债提出了更严格的限制，地方融资平台的政府融资职能逐渐被剥离，但仍可依照企业债相关规定进行融资。
对于地方政府债务规模，2013年，国家审计署发布的全国政府性债务审计显示：截至2013年6月底，全国政府债务总额为30.3万亿元，各级地方政府债务总额为17.9万亿元，较2011年底披露的审计结果增长了67.3%。在地方政府债务中，负有偿还责任的债务为10.9万亿元，或有债务为7万亿元。从举债主体来看，融资平台公司以4万亿元债务余额成为政府负有偿还责任义务的首要举借主体。应该说，相对于其他的各种统计，这一统计口径是相对比较严的。
地方政府债务分为隐性债务和法定债务。虽然两者产生的原因、性质和表现形式都不一样，但如果监督管理不力，都会给地方发展带来直接或间接的不良影响。
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