刘建民 薛妍 吴金光
在新发展阶段，体制性、结构性、周期性问题相互交织，长短期、内外部、宏微观风险持续累积，地方财政不断承压，基层财政问题十分突出。直面地方财政运行的新矛盾新挑战，当务之急就是要提高地方财政的承压能力、抗风险能力与自我发展能力。当前及今后较长一段时期内，地方财政可持续能力建设刻不容缓，理应作为地方财政工作的中心任务与目标。提升地方财政可持续能力，不仅是应对严峻复杂经济形势与化解地方财政突出问题的必然要求，而且是实现地方财政高质量发展的有效途径，更是推进地方政府治理体系与治理能力现代化建设的必然选择。
公共风险与财政风险的共生和转化，使地方财政面临前所未有的压力和挑战。看收入，受疫情反复、土地收入下降和减税退税影响，2022年地方财政收入下滑十分明显；看支出，“十四五”规划确定项目陆续密集开工，涵盖数字经济、生态环保、乡村振兴和民生保障等多领域的支出需求不断增加，财政支出刚性更趋明显；看债务，截至2022年12月末，全国地方政府债务余额35.26万亿元，5年间债务规模翻倍。我国地方财政长期以来一直存在体制适应性不强、财力增长可持续性不足以及区域财力均衡度偏低等短板，叠加新发展阶段不断攀升的公共风险，地方财政高质量发展进一步受到制约。基于统筹发展和安全的目标，结合我国地方财政现实困境与发展要求，以下四点发力，全面深入推进地方财政可持续能力建设。
第一，着力提升地方财力增长韧性是地方财政可持续能力建设的根本基础。
不断壮大地方财力是增强财政保障能力、政府治理效能和经济续航能力的基础前提和必然要求，也是地方政府扎实做好“六稳”“六保”工作的财力保障。遵循“经济—财源—财力”思路，要求地方政府培植地方优质财源，着力推进经济总量跨越、质量提升和动能转换，全面提升地方财政收入质量。一是全面发挥体制机制优势，加速畅通经济内循环。基于营造良好经济发展环境的需要，应将完善产权制度和要素市场化配置机制作为基本发力点，一方面要加快完善统一的产权保护制度，尤其是补齐数据产权制度短板；另一方面要有序推进要素市场化配置综合改革，为建设全国统一大市场、打破地方保护和市场分割提供体制机制保障。二是落实落细组合式减税降费政策，高效激发市场主体活力。“先给后取，培植财源”“预取姑予”是习近平新时代中国特色社会主义思想在财政领域的重要内容。围绕政策的落实落地以及市场主体的实质性减负的需要，建立常态化财政资金直达机制，畅通政策执行“最后一公里”；利用税收大数据建立税收优惠政策的监控分析机制，动态优化调整政策的制定与实施，切实发挥减税降费政策的减负担、添活力、强信心功能，由此充分放大由税基增长带来的财政增收效应。三是有效盘活闲置国有资产，提高国有资产使用效益。全面清查国有资产、资源和资金，积极分类推进闲置低效资产、资源的清查建档和处置工作，依照“能用则用、不用则售、不售则租”的原则，加快闲置资产资源盘活利用聚合资源要素，大力盘活存量资金和闲置资产，拓宽地方政府服务经济发展的自有财力渠道。
第二，促进地方财政支出提质增效是地方财政可持续能力建设的基本要求。
地方财政支出提质增效表现为政策效能和资金效益的提升，是缓解地方财政收支矛盾的重大举措，也是加快建立现代财政制度的主要抓手，更是充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的根本要求。全面实现地方财政支出提质增效目标，一是要全面深化预算绩效管理，助推财政资金聚力增效。凡预算支出必做到事前评估、事中监控、事后评价。事前评估要树立地方财政可持续意识，且充分考虑地方财政可承受能力；事中监控要充分发挥大数据动态监控、预警、纠偏、规范的作用；事后评价要求加快构建绩效指标体系，建立全面可靠的地方财政信息数据库，更好地反映与监控地方财政运行状态。二是要合理统筹安排财政保障顺序，优化地方财政支出结构。保障财政资金重点投向基础性、惠民性、兜底性民生建设项目；支出安排应落实新发展理念，聚焦创新能力建设、绿色低碳发展等领域；要严格执行各项经费开支标准，从严从紧控制一般性支出与非刚性支出。三是要做好财政支出中长期规划，确保财政政策精准可持续。梳理规划期内重大改革和政策，明确工作任务和时间节点，科学预测评估未来财政支出规模与重心。同时，建立中长期财政支出框架，为应对新的风险挑战留出政策空间。
第三，加强地方政府债务管理是地方财政可持续能力建设的关键环节。
正确认识并妥善化解地方政府债务风险对于确保地方财政可持续具有重要意义。“十四五”时期中国地方政府显性债务风险总体安全可控，但隐性债务规模持续增加。国际货币基金组织（IMF）估算，2022年我国地方政府隐性债务规模达71.3万亿元。2022年年底召开的中央经济工作会议强调“防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”。防范地方债务风险，一要健全债务风险监测预警系统，精准识别地方政府债务风险。要牢固树立底线思维和风险意识，根据地区实际设置债务警戒线和管控线，完善地方债务风险指标监测台账，动态监测、跟踪分析债务信息，定期动态发布债务风险评估报告，充分发挥系统识别、预警、防范与控制功能。二要健全举债责任追究机制，压实用债主体责任。为控制地方政府债务过度膨胀，防止过度透支未来财税空间，要建立举债终身问责和债务问题倒查机制，做到终身问责、倒查责任，杜绝隐债化解不实以及隐债新增现象。三要加速融资平台公司整合转型，强化地方隐性债务管控。地方融资平台是当前政府隐性债务的重要组成部分，平台公司大多面临量多分散、业务单一和融资不畅等问题。因此，要科学规划融资平台发展模式，积极开展上下级平台联合，整合区域综合性平台集团。同时，鼓励和推动平台公司市场化投融资，拓宽投融资渠道；主动撤销空壳公司，推动平台公司规范“借、用、还”程序。
第四，构建区域财力协调机制是地方财政可持续能力建设的重要保障。
当前，地方财力不均衡问题不仅成为区域协调发展的重要制约因素，而且也影响到地方财政的可持续性。因此，构建区域财力协调机制成为当前财政改革与发展中的一个新任务、新课题。基于我国区域财力不均衡的特点以及成因，一是要关注数字经济下税收转移新问题，调整税基管辖权配置。中国的电子商务产业园主要分布在浙江、广东、江苏和山东等地，2022年四地的电子商务产业园占比超40%。现行税制下利税多集中于电商企业注册地，广大市场地受到“税基侵蚀”，税收归属问题在地区间存有分歧。数字经济及电子商务的蓬勃发展日益影响财政利益在各地之间的公平分配。为纠正税基归属偏差引致的财政横向失衡，除了关注产业建设、税源培植、税收征管，更需调整税基管辖权配置，可以考虑增值税和消费税采纳消费地规则配置，企业所得税则采纳利润贡献地配置。二是要构建权责对等的地方财政体制，完善财税利益区域共享机制。面对省及省以下区域财力存在的现实差距，各级政府需要树立区域财政协同理念，围绕财政支出责任划分以及转移支付机制改革，调整各个地区之间的财政分配关系。一方面，以公共物品受益范围及管理信息复杂程度为依据优化权责配置，着力构建事权、支出责任和财力相适应的制度；另一方面，在应急式的区域财政互助基础上，确立适度、合理、规范且稳定的横向转移支付制度。
（作者单位分别系长沙理工大学经济与管理学院、湖南大学经济与贸易学院、湖南财政经济学院财政金融学院。此文为国家社会科学基金重点项目“减税降费背景下地方财政可持续发展研究”）