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导读
社区老化是城市发展面临的普遍难题。伦敦内城区在历史上曾经是伦敦的核心商业区和居住区，但随着城市发展和经济变化，内城逐渐失去了它的经济和社会地位。老旧的建筑、拥挤不堪的街道和公共设施不堪重负，大多数居住在内城的人口也越来越贫穷。美国大城市的社区老化问题更加突出。在20世纪的工业革命时期，许多美国城市经历了大规模的人口迁移和产业转移，导致了许多老旧的社区经济凋敝、失去活力。在一些城市，老旧社区甚至成为了贫民窟和犯罪集中区域。住建部2019年公布的结果显示我国老旧小区数量高达17万，涉及上亿居民。
党的二十大报告提出中国式现代化要为解决人类面临的共同问题提供更多更好的中国方案，广州自2012年开始启动老旧社区容貌品质提升，形成了以社区容貌为切入点，逐渐扩展为提升居住品质和社区活力的全面行动，政府通过前期投入和达标奖励引导物业公司、辖区企业和居民参与社区共建共治，共享发展成果的老旧社区复兴模式。
海珠区远安社区利用创意涂鸦保护、更新和整饰老旧建筑立面，成为居民争相打卡的网红墙。图源：羊城晚报
★ 本文作者：
孙占卿，广州市社会科学院城市治理研究所副所长、副研究员
一、超大城市遇上社区老化难题
改革开放四十年，广州城市经济和产业中心不断从老城区外移，年轻人口逐产业而居，大部分人口跟着产业转移，以及地铁等新型公共交通方式对城市空间带来新的影响，中心城区不可避免出现大量滞留原地的老社区。[1]有关机构2020年发布的调查显示，广州30%的住宅楼龄在10-20年之内，20年以上的住宅，占51%之多。即使在经济较为发达的地区，如天河，也存在同样的问题，如天河区早期的主要工业园区沿黄埔大道布局，尤其是从员村到车陂南一带，受原糖果厂、特种纸厂、电池厂等国营公司合并或转制、搬迁影响，大量兴建于19世纪六七十年代的的职工宿舍则留在原地。
如简·雅各布对美国大城市老旧社区的观察到一样，[2]广州老旧社区硬件老化背后是社区活力丧失，以及由此造成的“空间排斥”。老旧社区普遍缺乏维修资金和居民自治组织，主要可以分为两类：一是有物业管理但管理水平较低，缺乏自主修缮的资金；二是不仅缺乏维修资金，而且没有物业管理。由于长期得不到维护，在城市中，老旧社区往往是突兀的片状存在，与周边环境格格不入的老房子、残破公共设施、以老年人为主的居民，以及被私人挤占的公共空间，严重影响了居民的基本生活质量和安全感。
二、小步快走的长期主义
城市治理模式
2012年广州市城市管理委员会（后改组为广州市城市管理和综合执法局）出于改善老旧社区容貌，改善居民生活品质的目标，提出了创建“容貌示范社区”的年度治理项目，并在长达十一年的实践中，通过逐年丰富项目内涵，提高建设标准，创新组织形式，摸索出一套统一推进和个体创新相结合，长期主义和年度项目相配套的城市治理方法论。
从形态上看，广州社区容貌品质提升工作模式是十多年逐步演进的结果，带有明显的实验特色，坚持小步快走，对避免短期行为，应对超大城市治理的复杂性具有重要意义。
十一年筚路蓝缕，广州社区容貌品质提升政策经历了三次阶段性升级。
2012~2015年起步摸索阶段。2012年，以迎接“国家卫生城市”复审为契机，广州市原城管委（2019年后改组为“城市管理和综合执法局”）在全市开展“创建容貌示范社区”工作。现在各区开展“创建容貌示范社区”创建，择优参加市级评选的办法，这一阶段的创建内容以市容环境为主，至2015年，全市共创建89个市级“容貌示范社区”。
2016~2020年逐步完善阶段。2016年本项工作被列入市委常委会十一项年度重点工作，从城管委重点工作提升为市政府年度重点工作，极大提高了各区参与和投入的积极性，工作力度得到重视和加强。工作由城管委牵头统筹，市内有关单位按照各自职责参加参与工作，创建内容在三个方面扩充：一是深化改造内容，要求将煤气管道、电路更新改造纳入评估范围，二是突出重点，要求各区加大力度解决群众反映强烈的“老大难”问题；三是突出居住品质，鼓励打造社区文化、保留老社区记忆，增加对社区文体设施、社区文化特色的评价。
2021年开始进入全域分级提升保育阶段。广州市制定《广州市社区容貌品质全域提升行动计划（2021-2023年）》，将该项目的规划周期从一年变为三年，工作领域从重点社区变为覆盖全市所有社区的系统治理工作。提高创建内涵和标准，从早期的“容貌示范社区”到“容貌品质提升”；扩大覆盖范围，从创建示范点，到覆盖全市域所有社区的“培育—提升—保持”三级体制。
三、合作博弈的制度设计
超大城市是一个复杂系统，治理政策转化不成治理效能。上级不搞“一刀切”，基层落实没力度；上级政策“一刀切”，又容易限制基层创新活力。习近平总书记指出：“衡量一个国家的制度是否成功、是否优越，一个重要方面就是看其在重大风险挑战面前，能不能号令四面、组织八方共同应对”，广州社区容貌品质提升工作在制度设计上狠下功夫，引导基层关注群众急难愁盼的问题社区，用市级投入撬动基层政府和居民投资，鼓励社区各显身手打造特色。
社区容貌品质创建分为两个环节，一是初审环节，参评社区要符合老旧社区标准；二是创建环节，创建评价主要分为三部分：日常表现得分（第三方机构暗访）、群众满意度调查得分（第三方机构调查）和年终检查验收得分（市有关单位和专家）。
以考评规则锚定老旧社区。广州各区财政投入能力差别悬殊，如果设计统一的验收标准，很可能打击财力不足地区的积极性，反而会加剧老旧社区的衰落。广州社区容貌品质提升工作将“提升度”作为考评标准，即不看结果有多好，只看提升幅度有多大，鼓励各区选择老破社区。在每一年的创建方案中，市城管部门都不厌其烦地提醒社区容貌品质提升“只能雪中送炭，绝不锦上添花”。为防止基层选择底子好、面积小，创建难度较低的社区进行创建，检查验收方案做了针对性设计。
一是将“老”和“破”这两个显性要素作为前期考察的指标，相关处室在接到各区申报的拟创建名单后，要对所有社区进行实地调研，排除底子好的社区。
二是将提升前后对比作为检查验收考评标准，利用打分规则排除基层畏难情绪，根据验收规则，考察的是社区创建前后的“提升度”，而非绝对表现，因此底子差的社区反而更容易取得高分，以此鼓励各区将资源投入到最需要改善的社区。
三是对利用基础好的社区参与创建的情况，进行全市通报批评，遏制这种倾向。
社区越是破旧，越容易见成效的规则，不仅推动各区拿出条件最差的社区参加创建，也为基层治理提供了创新舞台，如番禺康乐社区在社区环境整洁和垃圾分类上下功夫，实现了社区环境虽旧却整洁有序；天河腰岗社区作为上世纪七十年代多家国企的宿舍区，住户以老人为主，难以收取管理费，则通过居民集思广益与旁边的天河软件园合作，将小区空闲地给软件园员工停车，用停车费开展物业管理，创造性实现了“羊毛出在猪身上”。
通过竞争性奖励经费制度有效撬动基层和社会投入建设。一是以奖代补鼓励基层参与创建，市级城管部门每年按一百万元/社区的投入奖励三十家创建成功社区，创建成功拿到奖励不仅可以为所在区和街道、社区赢得荣誉，还可以得到一笔补充经费，降低基层投入压力。二是分期投入，撬动基层和社会投资，只要通过前期考察确认符合老旧社区标准，市政府就对参评社区拨付20万启动资金支持，对多数老旧社区来说，这笔经费已经解决燃眉之急，只要再投入一点就可以锦上添花，前期拨付政策成几何倍数放大了经费使用成效，形成了引流效应，引导区里微改造等专项资源向创建社区倾斜，极大激发了社区的积极性，2022年多个社区充分发动辖区企业、物业公司和居民出资、出物、出工修缮公共设施，在合作中形成议事和自治机制，促进了社区和谐。
坚持居民满意度调查打分推动全程问需于民，激发社区共建共治活力。欧美国家的经验看，老旧社区的衰败不仅与资源流失有关，传统治理机制消亡也是主要原因。由于居民知情情况和满意度是考评的重要计分内容，发动群众参与，收集居民意见，接受居民监督，争取居民满意，就成了参评社区的首要任务。各容貌品质提升创建社区利用党员大会、居民大会、公众号宣传、线下访谈、在线调查等多种方式收集社区居民、企业意见，充分吸引居民参与社区容貌品质提升的谋划、建设和维护，实现社区微改造和社区治理机制的良性互动，经过前期调查，群众个体意见成为社区决策后，居民的积极性就被调动起来了，改造也就成了大家的事，有钱出钱，有力出力，仅2019、2020两年就有126个社区参与容貌品质提升活动，累计投入改造资金超过12亿元，惠及群众80多万人。第三方机构独立调查显示，2019年35个申报创建市级容貌示范社区的1050名受访居民，对创建工作的满意度为99%，认为创建后社区环境面貌有了优化和改善的占99.8%。坚持全过程问需于民、问计于民，让居民满意，使广州社区容貌品质提升工作得到居民支持，吸引了大量居民共同参与，并获选广州市首批十大“最具获得感”改革案例。
四、坚持长期主义导向的制度创新
持续十一年的广州社区容貌品质提升模式不仅为城市老旧社区复兴提出了广州方案，也为超大城市全周期治理的政策设计提供了模版。
无论是社区容貌品质提升，还是各地全面推进的老旧小区改造，都应该尊重老旧社区的治理规律。一忌急功近利“迈大步”，企图把几十年的问题一次解决；二忌贪大求全“一刀切”，搞整齐划一的千社一面。广州的社区容貌品质提升工作具有突出的政策实验特点，这项工作总体框架明确，规则逐年完善，每年几十个社区，持续推进，边实验边总结，标准不断完善；从“打造样板”到“全域提升”，积久为功。
超大城市治理政策设计，不能只是“看上去很美”，而是要立足“合作博弈”，既要有统一部署，也要给基层创新留下空间。与西方社会治理主要集中在一些邻里协商不同，中国基层治理有大量的”硬任务“，这些任务不仅需要一定投入和资源配置，而且任务的来源往往不同的上级部门，基层政府和社会力量在治理协商时往往面临目标不同，利益不同，责任不同、动力机制不同的问题，为了应对上级考核，基层党委政府常常不得不“挑肥拣瘦”选择性执行。广州社区容貌品质提升工作通过开放式评价体系和经费制度增强了这项工作的弹性和承载力。市一级通过政策引导实现了自上而下的“赋能”，不仅方便了基层整合多项工作，构建汇集资源、集成创新的基层平台，还有利于基层因地制宜，创造性解决问题。经费分期投入制度不但立竿见影地撬动了社会力量参与，也对基层工作形成有效牵引，从经费划拨开始，就形成了以工作为主线的市区街社四级合作共建机制。
参考文献：
[1]参见曾钰霞：广州城市空间结构演变下的 住区分布研究，《城市观察》2010年第5期。[2]参见简·雅各布《美国大城市的死与生》第十五章“非贫民区化和贫民区化”金衡山译，译林出版社，2020年。
编辑：IPP传播
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