核心观点
宏观经济治理对财政政策提出了新的、更高的要求，就是加大对政府资源的统筹力度、完善预算编制、加强预算支出管理、加强债务管理、完善信息披露等，在宏观经济治理语境下改进预算管理工作，完全可以在既有的改革路径下通过深化改革予以解决。
张俊伟
完善宏观经济治理的内涵
党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的目标，为改进宏观经济管理开辟了广阔的空间。近年来，党和政府在转变政府职能、改善经济管理等方面推出了一系列重大措施，取得明显成效，其中一项就是经济政策的理论化、体系化取得明显进展。
“宏观经济治理”是“宏观经济管理”“宏观调控”的升级版。2020年5月，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》采用的还是“宏观调控”的概念。该文件开辟专门章节就“构建有效协调的宏观调控新机制”提出明确要求：“加快建立与高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系和保障体系”“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”。
2020年10月，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》就采用了“宏观经济治理”的表述。该文件就“完善宏观经济治理”作出系统论述：“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。完善宏观经济政策制定和执行机制，重视预期管理，提高调控的科学性。加强国际宏观经济政策协调，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡。加强宏观经济治理数据库等建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力。推进统计现代化改革。”
上述两种表述一脉相承，其中完善宏观经济治理的内涵更丰富。在“十四五”规划建议中，完善宏观经济治理有五方面内容：一是确立以规划为引导，财政、货币政策为主要政策工具，相关专业性政策紧密配合，协同实施宏观经济管理的制度框架；二是单项政策工具都要提高政策设计水平、提高政策执行力。特别是在市场经济条件下，政策的制定和实施要充分考虑政策的作用机制和作为独立市场主体的被管理者的反应，强调要加强预期引导，提高政策效果；三是要注意做好国际间宏观调控政策协调，平衡好国内经济调节与世界主要经济体经济运行态势的关系；要注意做好逆周期调节和跨周期调节协调，平衡好短期增长与中长期可持续发展之间的关系；四是完善宏观经济治理目标（或者宏观经济治理评价标准）是总量平衡、结构优化、内外均衡、长短结合；五是强调要完善经济统计、充分利用现代信息技术，为宏观经济治理提供技术支撑。
完善宏观经济治理与深化现代财政改革
财政政策是实施宏观经济治理的重要依托。宏观经济治理理念的提出，对财政政策提出了新的、更高的要求，主要包括：强化战略引领，解决规划、财政“两张皮”的问题；强化系统观念，统筹利用好财政、货币政策工具。当前，特别要解决“财政政策货币化”“货币政策财政化”问题；加强财政政策与产业、区域、就业等政策的配合，提高财政收支政策的精准性，提高财政政策效果，并进而缓解收支矛盾；树立中长期分析视角，处理好短期稳增长（逆周期调节）与可持续发展（跨周期调节）的关系等。这些新的要求转化为财政语言，就是加大对政府资源的统筹力度、完善预算编制、加强预算支出管理、加强债务管理、完善信息披露等。上述这些问题，都是近年来我们推进现代财政制度改革所要解决的问题。所以，在宏观经济治理语境下改进预算管理工作，完全可以在既有的改革路径下通过深化改革予以解决。
党的十八届三中全会把财政视作国家治理的基础和重要支柱，对建立现代财政制度作出全面部署。随后，我国在财政领域推出了一系列重大改革举措：全面推行预算绩效管理、优化中央和地方财政事权与支出责任划分、引入中期财政分析框架、加强地方政府债务管理、建立PPP（政府与社会资本合作）政策体系、持续推进“营改增”等。财政是党的十八届三中全会以来我国改革力度最大的领域之一，但财政改革成果与社会预期存在一些距离。比如说，加强预算公开后可以显著加强预算监督力度，但有关部门真正把部门预算公开后，人大代表、政协委员和媒体仍一头雾水；虽然广泛开展了预算绩效评价，但评估结果对于优化资金配置的作用不明显；地方政府债务管理得到明显加强，但地方政府的财政可持续性仍是社会关注的焦点；不同部门、领域之间支出刚性较强，优化预算支出结构仍比较困难；党中央、国务院不断推出新战略、新举措，但预算报表很难反映政府工作重点的变化。所有这些都表明，在深化财政改革、完善预算管理方面，我们还有很长的路要走。
财政作为公共治理的有机组成部分，其运行深度嵌入一国政治架构和行政管理流程。具体到我国的预算管理，涉及到党、人大、政府（财政管理部门和支出部门）、社会团体、社会公众等多个行为主体；在预算编制、执行、监督、反馈改进等环节，不同主体的角色和介入程度大不一样，发挥的作用也参差不齐；不仅如此，在预算管理过程中，各主体之间还相互联系、相互作用，对对方的决策和行为产生着影响。建立现代财政制度就是在尊重本国国情的前提下建立起反映财政管理普遍规律，财政运行规范、高效、可持续的财政管理制度；而推进财政改革，就是通过权利义务关系的调整，构建新的财政运行规则；并通过构建相应的激励机制，调动各相关方的积极性，形成行动合力，使新的运行规则得以稳健、持续地运行下去。现代治理理论的核心，就是强调多方主体共同参与、群策群力解决共同事务。推进现代财政制度改革需要更加关注各利益相关方的关切，需要更加注重调动相关各方的积极性。从这个角度观察，我国现代财政制度改革需要进一步加大推动力度：预算改革局限在（广义）政府体系内部，人大、社会力量（特别是借助人大监督渠道）参与相对有限；预算绩效管理改革主要由财政部门主导、推动，没有普遍形成支出部门“我要改革”的氛围；预算编制不科学，预算报告在聚焦政府履职、反映重大决策方面含金量不足，难以有效吸引人大代表、社会力量参与预算监督；历史遗留问题没有得到妥善解决，新旧管理规则难以平稳转换；忽视能力建设（机构、人员、办公经费、办公条件等），制度建设与制度实施严重不平衡等。
进一步完善预算管理以推动宏观经济治理
从国际经验看，绩效预算改革、中期预算管理、政府会计改革等，往往要历时数十年才能成功。中国国土面积接近千万平方公里，人口高达14亿，地区发展差异大，改革过程尤显艰难。对于建立现代财政制度，我们既要有紧迫感，又不能操之过急。关键是要引入社会力量参与，建立起持续推进改革的动力机制。根据宏观经济治理对财政改革的新要求、我国建立现代财政制度的改革经验，今后一段时期完善预算编制工作需要注意如下几点。
加强党中央的集中统一领导。跨部门、跨领域调配资金从本质上讲属于政治决策，只能由党中央拍板决定。为此，一方面要保障相关会议时间，另一方面要发挥好财政部门的参谋和助手作用，做好前期准备和会议汇报工作。
调动多方力量参与，优化部门预算编制。优化财政资金配置，人们往往把关注重点放在不同领域、不同部门间财政资金配置比例的优化上；到了部门预算层次，即便是发起部门预算改革的财政部门，往往也对优化资源配置无感。事实上，重大战略、重大政策既体现在资金的宏观配置上，也体现在部门预算编制上。例如，建设科技强国既体现于财政在科技投入占比的提高上，也体现在政府科技投入向基础研发的倾斜上，而后者是通过加强绩效管理、完善部门预算实现的。应该看到，财政部门和支出部门之间，财政部门和人大代表之间，人民代表大会和社会组织、媒体、公众之间，在深化绩效管理改革、优化部门预算方面的根本目标是一致的。所以，有必要进一步解放思想，以灵活多样的方式引入多方力量参与，深入推进预算绩效管理改革。例如，财政部推出新的改革措施后，全国人大常委会可以及时跟进，采取问询、听证等方式推进改革试点和实施工作，加快各项改革措施落地；财政部也要为试点单位、支出部门提供业务指导和技术支持，为优化部门预算编制注入推动力量。社会组织可以献计献策，媒体更可以舆论引导，通过机制设计，把上述各方面的积极性充分调动起来。
注重发挥人民代表大会的作用，带动其他力量广泛参与。在现代财政制度中，人民代表大会一手托着政府，一手托着社会，发挥着关键的枢纽作用。要充分发挥人民代表大会的作用。一是要改进监督方式，加强监督力度。如加强各级人民代表大会常务委员会专门委员会的调研工作，依托人民代表大会这个平台吸引专家、媒体，乃至有专业背景的政协委员等社会力量参与预算监督（如调研、听证、质询等）。二是要为人大代表建立个人网页，实时公布其履职情况。
加强经济社会发展报告和财政报告之间的协调。从经济社会发展报告的角度看，应当在公布社会发展目标的同时明确主要政策措施，特别是对于增加政府支出的政策、需要地方政府提供配套资金的政策，发改部门要主动与财政部门沟通。从预算报告角度看，则要加强与经济社会发展报告的衔接：在部门预算的基础上编制年度预算报告，考虑到支出部门繁多、部门间业务接近的实际，预算报告应“适当归类”、主要按照职能分类进行报告，既反映存量支出政策、又反映增量支出变化，以改变规划与财政“两张皮”的现象。总之，预算报告要坚持以人为本，方便人们对公共政策进行研究与分析。
完善赤字管理，加强财政政策和货币政策的协调。财政、货币政策衔接的枢纽就是赤字管理。赤字规模的决定权属于党中央、国务院和全国人大。当前普遍存在的“财政政策货币化”“货币政策财政化”现象，这样做在短期内有助于实现高增长，从长期看却干扰了市场机制、损害了可持续发展能力。应通过更加科学的赤字管理政策，逐步解除地方政府、国有企业、金融机构承担的超额责任，使其运行迈上法治、健康的发展轨道。
设立财政信息公开局（中心），加强预算信息披露工作。独立财政机构的快速发展，是本世纪特别是国际金融危机以来世界预算管理的新潮流。其主要职责就是完善财政信息披露工作以推动提高预算管理水平。在我国，全国人大常务委员会预算工作委员会是全国人大财政监督的助手。但笔者建议设立财政信息公开局（中心），负责编制、定期发布《经济发展和财政收支预测》《中期财政发展报告》《债务发展预测报告》，以及应党中央、国务院要求，就特定财税政策的中长期影响开展分析和预测并将其提供给需求方以供决策参考。
完善预算编制，不应回避技术性问题。中期预算改革、预算绩效管理改革、政府会计改革都遭遇到财政部门能力不足的制约，在这方面是否要赋予地方政府一定的灵活性？确定地方政府赤字规模的基础是否应该优化？这些技术问题都需要予以考虑。
加紧谋划财税领域重大改革，推动新旧机制平稳过渡。当前，土地财政转型、完善地方债管理等问题日益突出，需要尽快作出整体谋划，加以解决。
（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
