一、研究背景
统筹发展与安全，防范和化解影响我国现代化进程中的各种风险，是“十四五”规划重要要求，其中防范化解系统性、区域性金融风险是其中的一项关键任务。在当前我国间接融资为主的融资结构下，信用风险是金融领域的主要风险，且呈现明显的区域性特征。党的二十届中央审计委员会第一次会议就今年的审计工作，提出了“六个聚焦”，其中第五个就是“聚焦统筹发展和安全，密切关注地方政府债务、金融、房地产、粮食、能源等重点领域，牢牢守住不发生系统性风险底线”。
随着我国经济发展进入新常态，财政和金融运行也进入新常态。在取得巨大成功的同时，经济结构中深层次矛盾和问题逐渐暴露，特别是财政与金融风险互相传导和交织，日益复杂和扩大。金融审计认真贯彻党中央、国务院关于防范化解重大风险的要求，通过对政策、制度、数据研究分析，依托审计项目开展研究型审计，揭示财政风险和金融风险相互传导苗头性问题，提出防范化解的政策安排建议，进一步提出合理化建议、督促整改，弱化风险传导，助力打好防范化解重大风险攻坚战。
二、审计思路
以党中央决策部署和国务院政策措施为指引，以金融、财政部门的监管制度为参考，以金融机构为主要研究对象，主要从以下三个维度揭示财政金融风险：一是以金融机构审计项目为抓手，探索以融资客户为中心维度的信用风险分析思路，如通过对地方商业银行重点客户的财务经营状况和还款能力进行分析，揭示地方国有企业经营风险向财政、金融传导的典型特征。二是以金融机构为研究对象，构建各类指标和分析方法，揭示其公司治理、信用风险、流动性风险、操作风险等各类风险，分析地方商业银行、资产管理公司、金融租赁公司向政信类客户融资规模大、占比高，通道式掩盖不良资产等各种积聚财政、金融风险的业务特征。三是围绕权力运行，以各类授信业务审批、风险资产处置等业务决策为研究对象，以法律和部门监管法规为准绳，揭示其中的违规决策和利益输送并及时移交相关部门，发挥震慑和警示作用。
三、审计实施要点和方法
（一）政府干预地方银行经营，向风险企业放贷，扩大不良资产规模。主要问题表现为：地方政府和金融机构债权人委员会（以下简称债委会）在金融机构不良资产管理和相关风险处置过程中，干扰金融机构披露和处置地方国有企业风险，在企业经营困难、已出现不良迹象的情况下，仍然干预金融机构放贷，使得作为债委会成员的金融机构债权面临较大损失风险。
审计实施要点和方法：按照财政风险向金融风险传导的总体思路，一是在调阅银行信贷台账的基础上，按照银保监部门债委会企业名单进行匹配，分析在企业出现风险的情况下，金融机构继续向企业融资的情况，重点关注来自政府部门的外力影响；二是进一步调阅地方政府成立债委会和出具协调函等相关资料，延伸相关企业，根据企业财务报表分析企业偿债能力，揭示银行因政府干预向风险企业授信、承接风险贷款，导致风险规模扩大，财政风险向金融风险传导的问题；三是以商业银行为抓手，统计其融资对象所涉及的债委会，分析融资规模和风险分类、财务指标情况，揭示因债委会干预导致的风险披露不充分，商业银行数据造假等问题。
（二）虚假化解债务，将相应风险转至金融机构。主要问题表现为：为实施某项目土地整理工作，某市地产投资有限公司（国有企业）向银行融资用于项目配套基础设施及配套公建项目建设，还款来源为该项目土地出让金返还的土地整理成本。2018年，上述贷款纳入该市政府债务系统，2019年，该市将土地整理项目债务调出债务系统，但实质仍为政府债务。上述操作将政府应该承担的偿债责任全部转移至融资企业，在企业偿债能力不足的情况下，地方财政风险向金融传导。
审计实施要点和方法：一是关注地方政府化债情况，分析化债台帐，抽查大额事项延伸相应金融机构；二是通过与金融机构人员座谈，调阅还款档案，追查还款资金来源；三是关注针对该债务事项有无续授信，是否属借新还旧业务，甚至是政府干预下的续授信、强制调出债务系统的情况；四是关注续授信业务的还款来源，是否仍然为土地出让金等财政收入。
（三）地方政府通过国有企业获得银行融资用于市政基础设施建设等，在地方财力不足的情况下，将偿债风险转嫁至金融机构。主要问题表现为：某市几年内通过一家地方政府融资平台公司在金融机构获取巨额融资，财政局借用相关款项用于市政基础设施建设等，在财力不足情况下，财政局将没有稳定现金流的水库、路灯等基础设施划转至该公司抵债，虚假化解政府隐性债务，加大了该公司的偿债压力，放大了金融风险。
审计实施要点和方法：关注金融机构向政信类（包括地方政府融资平台公司）客户提供资金的去向，重点关注直接或变相流向地方政府的融资资金，通过延伸相应的融资企业以及地方政府部门，分析资金划转的业务背景，进一步调阅账务资料，展开座谈取证，对相关疑点进行核实。
（四）某贫困县以财政资金、违规举借政府隐性债务等大规模投资建设“政绩工程”式的产业园区，规划和建设严重脱离实际、招商效果不佳，导致大量已整理工业用地长期闲置，积聚财政和金融风险。
审计实施要点和方法：以商业银行为抓手，选取区域性财政风险较高的县域，抽查当地国有融资主体的信贷档案，从资金用途、抵押担保方式、还款来源三个角度进行分析，界定违规举债、增加政府隐性债务的问题。通过延伸相关举债主体，发现资金具体用于产业园区的土地整理等基础设施建设，而相关还款来源为财政资金。进一步了解园区建设进度、目前招商状况等成效，调阅相应决策文件，揭示相关问题。
（五）地方融资平台公司整体收入较低，项目基础设施建设主要依赖举债，偿债压力大，政府委托该公司整体开发建设，大量开发成本未支付，积聚了政府债务风险并向金融机构传导。主要问题表现为：某经济区管理委员会与地方国有企业签订《整体开发建设运营委托协议》约定：管委会委托国有企业作为单体项目的实施主体，推进经济区土地一级开发、基础设施和市政公用设施建设等开发建设任务，国有企业负责建设资金的筹集，其所提供的土地开发、基础设施、市政公用设施建设等投资，由管委会按投资开发进度，根据规定的程序、流程审批后，将上述投资成本支付给国有企业，并向其支付合理的投资收益。经审计核实，该国有企业大多资金来源于银行等金融机构的“短贷长用”，截至审计时，管委会按工程形象进度对应的工程金额数十亿元均未拨付给国有企业，形成对国企的占款，新增政府隐性债务风险金额数十亿元。该国有企业几无其他经营收入，依靠借新还旧维持运营，面临偿债风险。
审计实施要点和方法：主要思路为选定财力较差的地区，分析新建基础设施建设项目运作模式、资金来源的合规性和还款资金来源的充足性。一是通过与开发区管委会和企业人员座谈了解项目的基本建设模式、资金来源和付款进度；二是调阅开发企业账务资料、项目台帐、付款资料，以及与管委会签订的委托开发协议等资料，调阅企业与金融机构签订的借款合同、与施工企业签订的施工合同，通过工程部门了解工程进度情况；三是核实取证，从项目委托开发建设模式、资金来源、还款来源、公司整体财务状况等方面核定政府隐性债务风险和金融风险。
四、审计组织模式的探索与创新情况
充分利用特派办审计人力资源，集团作战、统筹协作、灵活组织。一是精心设置集团作战架构，切块包干，注重与金融审计项目的工作安排有机结合，在开展金融审计过程中，以当地商业银行、金融租赁公司、资产管理公司等金融机构为抓手，创新思路、总结和推广经验做法。二是严格执行审计程序，将研究型审计思路贯穿各审计项目之中。严格各阶段审计内容和时间节点，审计进展、审计难点和审计创新及时向业务司沟通汇报，动态调整审计重点和人力资源，切实提高审计工作效率。系统总结以往金融审计项目的经验做法以及了解掌握的区域金融特色，在系统总结的基础上进一步开展专题研究，聚焦区域性金融、财政风险相互传导以及政信类风险和政府干预等突出特点，针对性开展研究，形成审计成果和推广经验。三是在开展专题研究审计过程中，按照边总结边推广的做法。如，审计总结政信类客户通过商业银行、租赁公司等机构融资过程中可能存在的违规举债、违规化债、变相融资加重企业负担、利率“影子化”等现象和查证方法，推广至后续审计项目中，将行之有效的经验做法运用于审前调查和分析过程中，按照重要性、可行性的原则安排工作，不断提高审计效率。
作者：李保华
来源：审计观察
编辑：孙哲
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