7月11日下午召开的中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，会议强调要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。
我国从“十一五”开始实行能耗强度控制，“十三五”开始实行能耗双控制度，在优化能源结构、大幅提高能效方面发挥了重要作用，2012年以来的十年间我国单位GDP能耗下降26.4%，有力支撑了碳排放强度的下降。但能耗双控制度在适应当前经济社会发展需要以及科学合理设定目标并进行分解落实等方面存在一定的局限。我国从“十二五”开始初步实施了碳排放强度控制制度，并把总目标分解至各省级地区开展年度考核，但未提出碳排放总量控制目标。随着“双碳”目标的提出，2021年中央经济工作会议首次提出、2022年政府工作报告再次强调推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变。
未来10年是我国实现高质量发展的关键时期和重要阶段，需要满足经济社会发展的合理用能需求以保障经济持续稳定和高质量发展。碳排放双控制度不仅可以打破能耗双控对可再生能源利用的约束，有利于促进节能提效、保障合理用能、减少二氧化碳排放，为经济增长提供更多的用能空间，同时碳排放双控制度更加突出导向性约束力，是涵盖社会经济发展全过程的综合性指标，不仅可以协调已有的能源、环境等约束性目标，还可以倒逼绿色低碳创新、经济转型和产业结构升级，对于协同推进降碳减污扩绿增长，统筹能源安全与转型、经济发展和减排的关系，支撑经济持续高质量发展具有重要意义。
但当前从能耗双控逐步转向碳排放双控，还面临较大挑战，需要从四个方面完善。
一是坚持先立后破，继续完善能耗双控制度。结合各地用能需求，进一步优化能耗双控指标分解机制，尽快出台能源消费总量考核的实施细则，明确新增核电消费量在能耗双控中的考核导向等。
二是加强碳排放双控基础能力建设。强化法律法规体系建设，完善碳排放核算、核查和统计工作，包括碳排放统计核算制度、行业企业碳排放核算机制、重点产品碳排放核算方法、碳监测标准和规范、碳核算和监测技术手段、碳监管体制和机制、报表制度等，为科学准确地梳理和厘清各地碳排放“家底”做准备。
三是把稳工作节奏，统筹推进、分步实施、差异化考核。明确各阶段能耗双控和碳排放双控的衔接配合，指引各地政府做好政策转向的准备工作。把短期目标与长期碳达峰碳中和任务相结合，结合经济形势、能源供应形势等，确定不同阶段全国碳排放总量和强度目标，并不断调整完善，避免对经济和行业竞争力造成过大冲击。对各省区制定差异化的碳排放双控实施方案，差异化考核，实事求是、量力而行。针对生态脆弱和发展落后的地区，应该重点控制增量，并与碳汇目标一并考虑，建立基于碳收支的生态补偿机制和绿色低碳转型资金机制。
四是充分市场机制，逐步扩大全国和地方试点碳市场行业覆盖范围，充分发挥碳市场成本有效的减排机制。
（王珂英系湖北经济学院碳排放权交易省部共建协同创新中心教授；孙永平系华中科技大学国家治理研究院教授）
