南方财经全媒体记者 吴立洋 李览青 上海报道
为进一步推动数据要素产业发展、促进数字红利释放、提升数字经济质量，7月24日，上海市人民政府办公厅印发《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》（以下简称《方案》），并于8月15日在上海市政府网站正式公布。
近年来，上海在数据产业领域的政策与市场实践均走在全国前沿，在围绕上海数据交易所建设完善数据交易市场的同时，积极探索数据应用场景与数据资源开发形式，本次发布的《方案》则结合上海数字化转型要求，对数据要素产业发展指明了更为明确的发展路径。
具体发展目标方面，《方案》提出，到2025年上海数据要素市场体系基本建成，国家级数据交易所地位基本确立；数据要素产业动能全面释放，数据产业规模达5000亿元，年均复合增长率达15%，引育1000家数商企业；建成数链融合应用超级节点，形成1000个高质量数据集，打造1000个品牌数据产品，选树20个国家级大数据产业示范标杆；数据要素发展生态整体跃升，网络和数据安全体系不断健全，国际交流合作全面深化。
梳理《方案》中主要的行动目标，多位专家在接受采访时表示，上海是全国数字经济发展的重要基地，也是数据要素产业领域的先行者，其发展将可带动长三角和全国的数据产业发展，《方案》的出台有利于进一步发展壮大上海数据要素市场，推动制度与实践创新，辐射带动全国数据要素产业发展。
打造国家级数据交易所
作为上海数据要素市场的重要落地平台，自2021年正式揭牌以来，上海数据交易所就承担着促进数据标准化流通交易，激活数据要素资源价值，推动数字经济发展的使命。
据悉，截至今年6月，上海数交所挂牌数据产品已近1200个，2023年交易额有望突破10亿元。本次发布的《方案》则提出，要提升上海数据交易所能级，打造国家级数据交易所，到2025年，挂牌5000个可交易数据产品，服务10万家数据供需主体。
具体举措方面，《方案》提出依托全国数据交易联盟，深化数据交易机构合作；创建数据要素市场国家工程研究中心，建立“上海数”市场发展指数；做强金融、科技、制造业等重点板块，培育通信、医疗等特色板块，加快各类企业进场交易；建立数据流通合规体系，完善数据资源、产品、资产分类分层操作规程和安全规范，探索建立数据交易仲裁机制，健全数据交易场所运行监管机制等措施。
上海社会科学院信息研究所副所长丁波涛在接受南方财经全媒体记者采访时表示，从概念上讲，国家级数据交易所应当具备三方面特质：一是规模，也就是在该机构进行的数据交易要达到较大的规模，同时在全国同类交易机构中应处于领先位置；二是辐射力，也就是在该机构开展数据交易的市场主体，不仅有本地企业和机构，还有外地甚至国外的企业和机构；三是引领力，也就是该机构在交易规则、管理制度、运营模式、标准规范等能率先创新突破，成为同类机构中的标杆。
“从上述要求来看，上海数交所在三个方面都具备较好基础，同时也存在较大上升空间。”他进一步指出，要在2025年打造国家级数据交易所，需从三方面发力：一是交易规模，2022年上海数交所交易规模约1亿，今年有望成倍增长，但在全国并无绝对优势；二是辐射力，目前在上海数交所开展的数据交易，仍以本地企业和机构为主，外地在沪交易数量不多，境外在沪交易极少；三是引领力，目前全国各地数据交易所都在加快进行制度创新和生态打造，上海数交所需要加大突破力度。
值得注意的是，构建规范化数据流通和交易制度，也是培育数据要素市场体系最关键的组成部分。据工业信息安全发展研究中心的测算，2022年数据要素市场规模已经突破900亿元，预计到2025年将达到近1750亿元，但规范的场内交易占比仅为2%-3%。
“此前，国内许多数交所更多是数据加工服务商和数据产品供应商而非数据撮合商。”浙江财经大学中国政府管制研究院方燕博士指出，数据交易所职责定位不清晰或未坚守，运营模式待拓展是其发展中面临的主要难点之一。
针对上述问题，自成立起，上海数据交易所就提出“数据产品”的交易标的，“原始数据不交易、个人数据不交易、不合规不挂牌、无场景不交易”的原则，实现“所”、“商”分离，交易所不与生态争利。
本次发布的《方案》则进一步细化了上海数据交易所在数据产业生态中发挥的作用，包括探索形成以上海数据交易所场内交易为纽带的数据资产评估机制；设立数字资产板块，研究与实体经济相结合的数字资产上市发行和流通交易机制等。
丁波涛表示，数据企业数量和活跃度在很大程度上决定了数据要素市场的兴衰，推动数据企业进入市场成为数商，关键在于发挥数据交易所的三方面激励作用：首先是以挂牌登记促进企业自身和数据产品的宣传推介，提高知名度；二是通过场内交易规避各类违规风险，增强数据交易以及数据开发利用的合规性；三是通过场内数据交易实现数据价值的显化，推动数据资产化，实现企业资产增值。
构建数据产业生态
在产业实践中，随着数据要素市场建设向深迈进，越来越多市场参与者意识到，单一环节的产业发展对整体市场带动的边际效益正趋于衰减，长期的市场活跃离不开供给、需求、服务等多元数据商生态的繁荣，这一发展趋势也在《方案》中得到呼应。
文件提到，要增强数商新业态发展动力，并就具体业务领域将其分为数据资源类数商、技术驱动型数商、第三方服务类数商等不同类型，提出完善数商公共服务体系，依托数商协会促进行业自律，建立数商评估评价指标体系，每年公布优秀数商名单。
方燕指出，在数据市场体系里，数据企业是典型的主体，可以是数据供给者也可以是数据需求者，是整个体系的核心、主心骨。由于数据价值的创造和实现牵涉诸多处于数据价值链不同环节的多相关主体的共同付出，数据产业发展需要完整且高效运转的商业生态系统。这不仅需要地理空间上的集聚集群，更需要价值链各环节之间的分工协作、同一环节上的不同主体间的竞争。
上海社会科学院信息研究所副研究员、智慧城市研究室主任范佳佳也在接受南方财经全媒体记者采访时指出，要形成数据产业集群，还是要从供应链和产业链的角度加以考虑，在数据流通交易过程中，围绕数据链的交易合作是产业发展的趋势所在，随着不同主体间依存度和关联性的提升，上下游主体自然会随之聚集，以自发的市场行为形成产业集群。
除了推动更多主体参与外，产业生态构建也离不开市场共识与规则的构建。2022年12月发布的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出了，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，该政策思路在《方案》中得到进一步落实与细化。
例如，《方案》中提到建立数据要素价值转化体系，优化数据要素市场化配置规则。具体而言，包括创新数据产权范式，保障企业数据资源持有权、加工使用权、产品经营权，推动公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权；探索建立数据产品定价模型和价格形成机制，构建数据交易价格评估指标体系，深化企业采信机制；提升数据知识价值，构建以知识增加为导向的收入分配机制，保障市场主体在数据创造中形成的财产权益。
引领区域布局
近年来，随着数据要素在各行业生产交易中发挥愈加重要的作用，数字化的生产方式与思维逻辑正重塑产业链条。在政策层面，最直接的体现就是，数字经济与数据产业的发展目标更加深入地嵌入各地区域规划与产业发展政策中。
例如，本次发布的《方案》从建设“2+X”数据要素产业集聚区，建设临港新片区国际数据港先导区与建设虹桥国际开放枢纽全球数字贸易港三个方面，规划了上海内部的数据产业发展空间布局。
“‘2+X’数据要素产业集聚区主要解决资源供给问题；临港国际数据港先导区的作用则在于对接国际数据跨境规则，推动中国数据有序出境，形成数据来源和使用‘两头在外’，数据存储与分析在境内的国际数据中心；而虹桥全球数字贸易港的发展定位则是依托每年进博会吸引国际数据与产业，带动数据流通。”范佳佳表示，不同区域在上海数据产业发展中的侧重点与定位不同，《方案》提出的发展方案有助于各区域发扬自身特色，协同发展。
丁波涛则进一步指出，未来几个产业地标要加强全方位协作实现共同发展，一是基础设施上要加强联接，各类网络和平台如数据交易平台、数据开放平台、数据跨境平台、数字贸易平台等要相互连通；二是数据业务上要加强对接，如浦东的数据交易、虹桥的数字贸易等要加强与临港跨境数据流动的对接，实现数据在境内外之间合规便利地流通；三是制度规则上加强衔接，打造涵盖数据要素生产、开发、流通、利用全生命周期的一体化制度环境。
此外，随着长三角区域一体化步入深水区，产业链与市场的融合亦需在数字化层面进行进一步打通，数据资源的流通利用成为加强长三角产业协同发挥规模经济优势的重要抓手。
《方案》提出，要建设长三角一体化数据合作示范区。系统推进区域数字基础设施建设，提升网络传输能级和整体服务效能，推进公共数据资源区域合作。深化区域数据标准化实践，促进数字认证体系、电子证照等互认互通。构建上海数据交易所长三角板块，强化城际合作，提高区域数据要素配置效率。
“上海在长三角数据产业发展的优势在于区位和产业引领能力，劣势则在于自然资源禀赋不足，因此更需要与长三角乃至全国的产业链进行对接，弥补自身缺陷的同时赋能区域数字经济发展。”范佳佳提到，《方案》中提出了到2025年算力总规模较“十三五”期末翻两番的目标，而实现该目标所需的能源、基础设施支持必然离不开更为高效的区域协同能力。
“区域协同的重点在于扬长避短，进一步提升资源利用效率。”范佳佳表示，与上海数字化绿色化“双化协同”发展方略相对应，明确自身在区域数字产业中的定位，引领产业规划与布局，也是实现《方案》中各项目标的内在要求。
