闫衍 中国人民大学经济研究所副所长、中国宏观经济论坛（CMF）副主席，中诚信国际信用评级有限责任公司董事长
本文转载自8月21日中诚信国际微信公众号，发表于《当代金融研究》2023年第7期
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摘要：
土地财政对我国经济快速发展起到了积极作用，但同时也衍生出产业结构失衡、资源配置效率不高、隐性债务增长等问题，高度依赖土地财政的地方财政脆弱性不断上升。在当前房地产行业深度调整及经济下行压力下，土地财政缺口凸显，基于土地信用的地方政府信用体系亟待转变。本文在梳理我国土地财政历史沿革的基础上，对当下面临的困局进行分析，建议从持续深化财政体制改革、加大中央转移支付力度、充分发挥国有资本财政作用和加快基础设施REITs盘活存量资产等四大路径合理弥补土地财政缺口。
关键词：
土地财政；财税体制改革；国有资本财政
一、引言
伴随我国财政体制改革持续推进，土地财政快速发展，在推动城镇化进程及经济发展中发挥了重要作用，逐步成为政府“第二财政”。张敬岳和张光宏（2018）利用随机效应模型分析了2006－2015年70个大中城市的土地财政与地方经济增长之间的关系，发现土地财政对地方经济增长具有积极的促进作用，但对于不同类型的城市促进经济增长的因素有所不同。刘守英等（2022）认为“以地谋发展”模式的核心是政府利用独特的土地制度谋发展，土地不仅成为拉动增长的发动机，而且成为促进结构变革的助推器，以低价土地招商引资快速推进工业化，以土地资本化加速城市化。但在土地财政推动经济快速增长的同时，也衍生出如产业结构失衡、资源配置效率不高、地方官员腐败等问题，并间接推动了城投企业和地方政府隐性债务的快速增长（闫衍等，2022）。在当前地方财政压力加剧的背景下，受房地产市场持续调整及经济下行影响（闫衍 等，2023），土地财政缺口凸显，拖累政府性基金预算收入，进一步加剧地方财政脆弱性，地方政府对土地财政的依赖愈加难以摆脱；且在城镇化进程放缓、经济发展模式转变下更加难以为继，基于土地信用的地方政府信用体系亟待转变。
二、财税体制变革与土地财政演化
改革开放以来，我国由计划经济逐步迈向市场经济，财政投融资体制改革持续向纵深推进。与此同时，土地相关收入由预算外向预算内转变，土地财政逐步形成，并创造性地衍生出一套以土地作为地方政府信用基础的制度体系，推动了中国工业化和城镇化的快速发展。纵观财政体制改革40余年，土地财政的发展与分税制改革、房改、政绩考核等密切相关，在当前地方财政压力加剧下愈加难以摆脱，已成为政府“第二财政”，土地财政依赖度持续维持高位。
（一）土地财政发展与我国财税体制改革密切相关
改革开放40年来，我国由计划经济迈向市场经济，财税体制改革作为经济体制改革的突破口，逐步转变为全面深化改革的基础性、支柱性制度创新，为经济社会转型、现代化进程提供了重要支撑。伴随我国财税体制改革向纵深推进，财政预算体系逐步由“一本账”向“四本账”转变，目前包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。在经济发展与体制改革中，我国土地价值逐步显性化，土地财政快速发展，相关收入也从地方政府预算外主要资金来源转变为预算内重要支撑，为地方政府注入发展动力。
分税制改革后地方财政收支矛盾突出，地方政府逐步通过土地财政减轻压力。改革开放初期，我国财政由“统收统支”迈入“分灶吃饭、财政包干”阶段，调动地方政府积极性的同时，也对中央财政带来较大压力，中央财政统筹能力、危机防控能力逐步弱化。1994年我国开始实行分税制改革，地方政府财权集中到中央，事权下放到地方，增强了中央政府的财税集权和宏观调控能力，但也在一定程度上加大地方财政收支压力。当年地方财政收入比重为44.3%，较1993年78%的占比大幅下降，而财政支出压力依然不减，财政收入/财政支出比例明显下滑，由1993年的1.0左右大幅下降至1994年的0.6，地方财政收支矛盾加剧。为弥补地方政府收支缺口，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，土地出让收入逐步成为地方政府重要的预算外收入来源，推动地方经济发展，地方政府对土地财政的依赖程度也逐步加深。
住房制度改革、住房分配货币化、土地产权制度改革等进一步推动土地财政快速发展。1980年中央层面首次正式提出住宅商品化政策，揭开了住房制度改革的大幕。1988年，国务院表示将现在的实物分配逐步改变为货币分配，房改正式全面试点。1998年，国务院宣布全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，大幅提高了土地市场交易活跃度。同年，土地管理法修正，明确表示农地须经征地变成国有地后方能转为建设用地，确立了城市政府对土地建设的垄断权力，土地价值进一步凸显，土地财政加速发展。1999－2004年，土地购置面积从1.1亿平方米增长至近4亿平方米，增长约2.7倍。
GDP等政绩考核推动地方政府融资需求扩张，助推土地金融与土地财政。GDP等经济指标在地方政绩考核中占据重要位置，推升地方融资需求，并催生出地方政府高价卖地的短期行为。一方面，在土地批租制下，地方政府可通过协议、招标、拍卖和挂牌等方式将一定年限的土地使用权让与使用者，从而可在任期内一次性收取未来数十年的收益，通过卖地可直接贡献地方财政收入；另一方面，卖地所得收入可用于投资城市建设，改善区域营商环境，促进区域经济发展，而以土地为抵押的融资方式也快速扩张，通过杠杆效应撬动银行信贷、民间资本等投入经济建设，进一步推动城市化进程。因此，土地市场一度成为地方政府稳政绩的重要工具，土地金融及土地财政得以快速发展。自2013年底起，中组部发文规定不能简单把经济总量和增长速度作为干部提拔任用的唯一标准，考虑到中国经济进入增长平台有所下移的新常态时期以及前期经济快速发展基数较高等因素，土地出让收入增速及GDP增速均有所回落。
土地出让收入管理体制改革推动土地收入向预算内转移，土地财政管理进一步规范。土地出让收入曾是预算外重要资金来源，先纳入预算外专户管理，再将扣除成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，预算外资金的持续膨胀对地方财政运行及经济发展带来了较高风险。自2007年土地出让收入管理制度改革后，土地出让收入正式向预算内转移，全部出让收入缴入地方国库，并纳入地方政府性基金预算统一管理。随着2014年《预算法》修订案出台，财政预算“四本账”正式明确，土地出让收入预算编制和执行公开接受人大监督。2022年，原由自然资源部门负责的土地出让收入征收工作划归税务部门，进一步提升土地出让收入征管效率，土地财政规范发展。
（二）土地财政逐步成为地方政府“第二财政”且依赖度持续加深
伴随土地财政不断强化，土地相关收入规模持续攀升，已成为地方财政主要构成，仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30%。结合地方政府财政预算体系看，土地财政收入包含土地相关税收（包括城镇土地使用税、房产税、土地增值税等）、土地出让等非税收入以及土地抵押融资，主要体现在一般公共预算收入和政府性基金收入中。伴随四十年来土地财政不断强化，地方政府对土地财政的依赖度日益上升，且在近年来地方财政压力不断加剧的背景下，地方政府愈加难以主动降低对土地财政的依赖。根据数据可得性，本文暂以土地相关税收及土地出让收入统计土地财政收入，2022年土地相关税收为1.9万亿元，占一般公共预算收入的20%左右，国有土地使用权出让收入6.7万亿元，占政府性基金预算收入的90%左右，占比较高且较为稳定，已成为地方财政收入的重要构成。从土地财政依赖度看，仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30%，2020年达到高点44%；若考虑土地相关税收后，土地财政依赖度上升至50%左右，2020年达到高点55%，地方财政对土地的依赖程度持续加深。
分区域看，各地土地财政依赖度分化明显，与区域发展水平大致呈倒U型关系。中部省份对土地财政依赖度较高，均值接近40%；东部省份由于经济发展相对较快、产业结构相对较优，对土地财政的依赖度低于中部省份，土地依赖度均值为34%左右；而西部和东北区域由于经济实力相对较弱、人口虹吸效应不足，土地财政依赖度均值分别为31%、13%，部分省份更加依赖转移支付。从不同城市能级看，一线城市经过多年快速发展及产业结构升级，已逐步跨过土地财政依赖度“倒U型”阈值，对土地收入的依赖开始弱化，如北京、深圳已不足30%，而二、三线城市仍然处于快速发展阶段，土地依赖度相对较高，欠发达地区城市因人口流出、地价支撑不足等制约土地收入贡献不大，土地依赖度整体较低，五线城市土地依赖度均值仅有31%。
三、土地财政困局与当前缺口估算
土地财政对我国过去几十年经济快速发展起到了积极作用，尤其在推动城镇化进程、补充地方财力、推动大量基础设施建设方面发挥了重要作用。但同时，土地财政的快速发展也衍生出如产业结构失衡、资源分配失衡、贫富分配失衡、地方官员腐败等一系列问题，并以土地抵押融资、注资城投企业，间接推动了城投企业和地方政府隐性债务的快速增长，高度依赖土地财政的地方财政脆弱性也随之上升，土地财政难以为继，基于土地信用的地方政府信用体系亟待转变。
（一）房地产深度调整下的土地财政困局
近年来随着人口结构和供求关系变化，房地产行业进入周期性调整期，尤其自2021年下半年起，在政策收紧及行业风险加速暴露下，房地产加快进入深度调整期。土地财政也随之受到影响，土地出让收入由2021年高点8.7万亿大幅减少至2022年的6.7万亿，占地方政府性基金收入比重也由2020年的历史高点94%下滑至89%。土地财政的弱化进一步加剧了地方财政脆弱性。
一方面，地方财政收支矛盾有增无减，政府性基金可调用资金面临下滑，对预算平衡带来较大挑战。近年来，实施大规模留抵退税政策，地方一般公共预算收入大幅下滑但支出有增无减，收支平衡面临较大挑战。土地出让收入作为政府性基金收入的主要构成，其大规模下滑带来政府性基金收入大幅承压，进而导致两类可调用资金下滑：一是政府性基金预算中当年盈余部分，按规定可调入一般公共预算调节收支平衡；二是土地出让净收益中可计提的用于教育、农田水利支出的部分，对重要领域保障将被削弱。整体看，土地出让持续低迷将影响地方财政整体平衡能力。
另一方面，地方政府偿债及回款压力加大，地方债偿还及城投企业债务滚动风险上升。土地出让收入作为地方政府偿债的重要资金来源，其下滑将影响地方政府对地方债尤其是专项债的偿还，以及对城投企业的结算回款及资金支持，进一步推升债务滚动风险，并加剧区域分化。若以土地出让收入对区域债务（地方债+城投有息债务）利息支出的覆盖程度来看，区域偿债能力将呈现更明显分化，西部及东北地区覆盖能力普遍较弱。此外，由于土地财政弱化带来的地方财力下滑，还将导致区域债务率被动攀升，影响城投再融资能力，特别是土地财政依赖度和债务率“双高”区域的弱资质平台，其偿付压力将随着土地出让收入下降而不断增加，流动性风险随之攀升。
（二）房住不炒及城镇化与潜在置业人口变化下的土地财政困局
房住不炒基调仍然延续，土地市场难有大幅反弹。伴随稳地产政策陆续出台，支持房企融资“三支箭”持续发力，目前房地产行业边际回暖，销售有所改善，结束了2022年以来的下滑态势。但考虑到“房住不炒”依然是“十四五”期间地产调控的主基调，作为一项长期必须坚持的政策，需要各地政府、房企和购房者等积极落实，合力促进房地产市场平稳健康发展，为避免将房地产作为短期刺激经济的手段，各地调控力度难以大幅放松，此背景下微观主体预期或仍偏弱，一季度居民新增储蓄较去年同期增加2.1万亿元至9.9万亿元，在一定程度上反映出居民消费仍较为谨慎，信心恢复依然不足。在此背景下，房地产销售改善幅度或较为有限，行业整体难有大幅改善，土地市场难以明显回暖。
城镇化速度放缓、潜在置业人口下降将缩减土地需求，难以支撑土地财政继续快速发展。当前我国城镇化进程有所放缓，2022年城镇化率为65.2%，同比增速较2021年下滑至0.8%，增长空间不断收窄将进一步减少房地产及土地需求。同时，我国人口出生率持续下行，2022年出生率同比下降7.26个千分点至6.8‰，且老龄化持续加速，65岁及以上人口占比较2000年上涨7.9个百分点至14.9%。在快速老龄化和超低生育率下，主力置业人群（20～49周岁）占比逐年下降，难以继续支撑房市扩容和房价上涨。此背景下，房地产长期需求将继续收缩，土地出让或量价齐跌，长期看难以推动土地财政继续发展。
（三）当前土地财政缺口及各地财政对土地出让收入下滑敏感度差异
土地出让收入大幅下滑拖累政府性基金收入。2021年下半年以来，伴随房地产政策持续收紧以及行业债务风险释放，房企拿地意愿及土地购置需求均较为低迷，成交土地面积及溢价率下跌明显。2021年下半年，100大中城市住宅类平均成交土地溢价率约为5.6%，较2021年上半年18.7%的溢价率大幅下行。2022年平均成交土地溢价率进一步下行至3.4%。受此影响，土地出让大幅减收，拖累地方政府性基金收入，2021年地方政府性基金收入增速大幅收窄7.3个百分点至4.5%，2022年增速由正转负，同比下滑21%至7.4万亿元。若以预算数与实际数差额测算地方政府性基金收入缺口，2022年净缺口增大至2万亿以上，且为2016年以来首次出现缺口，土地大幅减收对政府性基金收入影响显著。根据全国2023年财政预算草案，按0.4%增速估算今年地方政府性基金收入或为7.4万亿，土地出让收入约为6.7万亿，但从2023年一季度数据来看，土地市场仍较为低迷，土地出让收入同比下降27%，继续拖累地方政府性基金预算收入，同期地方政府性基金预算收入同比下降23.6%。
初步估算2022年广义土地财政缺口约2万亿，考虑用于补充地方可用财力的狭义缺口约4000亿。若以地方政府性基金收入增速估算当年土地出让收入理论预算数，并与其同年土地出让收入实际数差值作为广义土地财政缺口测算值，发现自2013年以来，大多数年份均不存在土地财政缺口。但2021年以来，受房地产行业加速调整等因素影响，土地出让收入预算值与实际差额大幅收窄，2022年土地财政缺口凸显，测算的广义缺口规模超2万亿元。考虑到土地出让收支的联动性，土地出让收入是毛收入，收入减少的同时会相应减少拆迁补偿等成本性支出，估算可用于补充地方可用财力的狭义土地财政缺口约4000亿。因此，土地财政弱化下地方财政将大幅承压。
分区域看，土地财政缺口分化显著，各地财政对土地出让收入下滑的敏感度较高，由此导致的地方财政减收问题进一步凸显，土地财政持续性大幅承压。2022年，房地产行业深度调整下，商品房交易较为低迷，尤其是三线城市影响更甚，商品房成交面积同比下滑35%，下滑幅度高于一、二线城市。受此影响，超20省土地出让收入同比下降，弱区域跌幅更高，辽宁、吉林、天津等地跌幅均超60%。从区域土地财政缺口看，各省差异较为明显，广东、山东、河南等地缺口较大、估算广义缺口均超1200亿元，上海、浙江、江苏暂无缺口。同时，各地财政对土地收入下滑的敏感度普遍较高，因土地出让收入下滑导致的地方财政减收问题进一步凸显。其中，贵州、江苏等9省敏感度较高、弹性系数超过0.5，即土地收入每变动1%引起的财政收入变动超过0.5%；宁夏、北京、上海敏感度较低，弹性系数小于0.2，土地减收影响相对较小；海南、陕西、福建由于土地出让收入与地方财政收入变化方向不一致，得负值。
四、弥补土地财政缺口的可行路径
当前土地财政缺口规模较大，且在房地产行业持续调整、城镇化率增长放缓、经济发展模式逐步转变下更加难以为继，长期稳定性面临较大挑战，将对地方财政以及地方政府的经济职能产生较大的拖累，并且带来财政金融风险共振与宏观经济下行压力。因此，寻找弥补土地财政缺口的途径和方法是当务之急，本文建议从以下四大路径稳妥推进。
（一）持续深化财政体制改革，完善央地收支分配
一方面，适当上移教育、社保、医疗领域地方支出责任，缓解地方刚性支出压力。2016年国发49号文[3]出台以来，我国持续推进财税体制改革，目前已在14个重要领域[4]出台了央地财政事权和支出责任划分改革文件，然而地方政府财权事权不匹配问题仍未根本解决，权责利划分仍待进一步改进空间。后续改革中可结合目前央地财政支出结构及地方财政压力，继续适当上移部分地方支出责任。从2022年财政支出结构看，地方财政投向教育、社保、医疗等领域的支出占比合计近四成，而中央财政投向以上领域的支出相对较少。考虑到教育、社保、医疗等民生板块的重要性，可按一定比例加大上移地方支出责任。若上移10%可减轻超7000亿地方财政刚性支出压力，减轻土地财政弱化对地方整体收支平衡的影响。
另一方面，结合税制改革进一步完善央地税收划分，合理培育新税源，增厚地方财政收入。2022年全国一般公共预算收入中税收收入占比82%，其中主要包含增值税、企业所得税、个人所得税、消费税，后续可主要针对这部分收入推进税制改革，并适当拓宽新税种。一是优化增值税留抵退税制度，提高中央增值税留抵退税承担比例，减轻地方退税负担，并研究提高地方对企业所得税、个人所得税的分享比例；二是健全以房产税和消费税为主的地方税体系，可加快房地产税立法，在经济回归较合理增速后择机继续推进试点。同时加快消费税改革进程，优化消费税征税范围与税率，将消费税改为零售环节征收、纳入地方税体系；三是结合新经济、新业态发展动向，合理拓宽新税源，如纳入数字服务税、数字资源税等新型税种和涉税客体，合理增厚税收收入。
（二）中央继续加大转移支付，减轻土地出让收入下降对地方财政的拖累
我国现行财政体制下，中央对地方转移支付是地方综合财力的重要构成，根据中诚信国际统计，地方政府综合财力中30%左右来自中央转移支付。2022年大规模留抵退税实施叠加土地市场深度下跌的背景下，地方一般公共预算收入及政府性基金预算收入合计规模大幅下滑超10%，为减轻地方财政收支压力，中央对地方进行了大规模的转移支付，总量达9.8万亿，占地方综合财力比重大幅上升至35%，一定程度上弥补了地方本级收入的不足，地方政府综合财力最终下滑约3%。2023年，中央对地方转移支付力度进一步加大，规模合计10.2万亿、再创历史新高，其中用于一般公共预算的转移支付增速仍保持10%以上高位，有利于进一步缓解地方财政收支矛盾。
在房地产市场持续调整、土地财政稳定性面临较大挑战的背景下，后续可继续保持中央对地方转移支付的力度，适当增加转移支付规模，并进一步推动中央财力下沉，特别是向困难地区和欠发达地区倾斜，有效弥补地方财力缺口，减轻土地出让大幅减收对地方财政的拖累，兜牢兜实基层“三保”底线。对于中央财力的补充，考虑到当前中央政府加杠杆幅度低于地方政府，且与美国、日本等发达国家相比（2021年末，日本、美国、中国国债余额/GDP分别为200%、127%、20%），我国中央政府仍具有较大的加杠杆空间，在较低的举债成本下中央政府或可适度加杠杆，为大规模转移支付形成有力支撑。
（三）充分发挥国有资本财政作用，扩大“第三本张”收入规模
国有企业资产及利润总额规模庞大，为发挥国有资本财政作用奠定了较好的基础。从资产角度看，近十年来我国国有企业资产规模持续扩大，2012年至2021年国有企业（非金融）资产总额从89.5万亿增长至308.3万亿，资产总规模与GDP之比从2012年的1.7倍上升至2021年的2.7倍。从资产负债率来看，国有企业资产负债率从2015年的66.3%下行至2018年的63.7%，最近三年又有所回升，2022年上升至64.4%，但总体上来看，供给侧结构性改革降低了国有企业的负债压力。从利润角度看，近年来国有企业利润总额保持在4万亿以上、净利润接近3万亿，其中2022年总利润为4.3万亿，预计净利润为2.8万亿，分别约占2022年GDP的3.6%、2.3%。
国有资本经营收入规模较小，国有企业利润上缴财政的比例仍有提升空间。相对于庞大的国有资产及总利润，国有资本经营收入的规模较小。2012－2022年，国有资本经营收入从1 500亿增长至5689亿，不及国有企业（非金融）资产总额的0.2%，占全口径财政收入的比重不及1.5%，尚没有真正起到国有资本财政应有的作用。此外，根据财政部“财企〔2014〕59号”要求，央企国有资本收益（口径为税后利润）上缴划分为五档，其中最高档中国烟草上缴收益比例为25%。按照十八届三中全会提出的目标，2020年国有资本收益上缴公共财政的比例要提高到30%，以国有资本经营收入为口径（其主体为国有非金融企业），其占国有企业（非金融）净利润的比重约为20%左右，这部分收入中还有一半以上用于国有企业自身的补贴支出和费用支出。
提高国有企业资产收益率与利润上缴比例，可显著扩大国有资本财政预算。近年来，国有企业（非金融）营收利润率为5%、总资产报酬率约为2.5%左右，相比规上工业企业6%以上的营收利润率和5%左右的总资产报酬率还有一定提升空间。考虑到国有企业资产报酬率的历史数据以及国有资本运作提质增效的拉动，国有企业总资产报酬率有望逐步提升至3.5%以上。未来五年间，假设国有企业（非金融）总资产回报率每年提高0.2个百分点，上缴收益占净利润比例逐步从20%左右达到30%，那么因资产净收益率提高和所得税增加，国有资本财政新增规模将呈现一定递增走势，从2023年的新增3150亿提高至2027年的4730亿，五年间累计新增1.96万亿，或能对土地财政缺口形成有效补充。
（四）通过基础设施REITS盘活存量资产，减轻政府基建支出压力
盘活存量基础设施资产有助于减轻地方基础设施建设投融资压力。我国经济逐步进入“存量时代”，拥有大量基础设施资产的地方国企可利用REITs提高基础设施资产和资本金的周转率，拓宽基础设施项目投融资来源，大大减轻基础设施建设投融资压力，间接减轻地方财政的支出压力。此外，基础设施REITs还有助于优化企业资产负债结构，降低企业资产负债率，市场化定价也会带来一定的资产增值收益。近年来，国务院、发改委、证监会等部门高度重视并积极推动存量基建资产的盘活利用，并发布了多项政策文件。
利用REITs盘活存量基础设施资产的空间和潜力较大。美国等较为成熟的资产证券化市场中REITs市值规模较大，2021年约达1.4万亿美元，其中约16%的底层资产为基础设施。相比之下我国的基础设施REITs仍处于起步阶段，截至2023年4月初共上市27支REITs，募集资金共908.9亿，主要集中在交通设施与产业园区领域。我国基础设施领域具备大量优质资产，存量已达130万亿，其中适合作为REITs投资标的的资产规模超过30万亿，基建资产的盘活空间较大，应加快提高证券资产的证券化水平。一方面，应引导存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段，鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司整合非主业资产，有序推进市场化运营，提升项目资产收益水平。另一方面，应尽快解决当前REITs发行过程中所遇到的国有资产转让限制、会计出表约束、资产估值困难、税务负担较高以及资产收益较低等突出问题。
[1]由于历史年份土地出让收入数据的可得性有限，本文2011年及之前的土地出让收入由全国土地出让合同签订总价款指标代替。
[2]小口径土地财政依赖度=土地出让收入/（地方政府性基金收入+地方一般公共预算收入）。大口径土地财政依赖度=（土地出让收入+土地相关税收）/（地方政府性基金收入+地方一般公共预算收入）。
[3]《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），2016年8月24日。
[4]包括2016年“49号文”中提及的国防、国家安全、外交、公共安全领域，以及2017－2020年印发的教育、医疗卫生、环境保护、交通运输、邮政、科技、自然资源、生态环境、公共文化、应急救援领域央地财政事权和支出责任划分改革。
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