（本文为作者在第三届首都高质量发展研讨会上的主题报告）
【摘要】构建以“内循环为主体、内外循环相互促进的新发展格局”，是最高决策层面对百年未有之大变局、实现中国高质量可持续发展提出的重大指导方针，也是在现代化道路上讨论和推动城市高质量发展的重要战略支点。本文首先对“双循环”新发展格局进行阐述，对“双循环”战略的合理性作深入分析；其次在介绍“城市”概念和功能的基础上，分析了城市高质量发展过程中的问题和挑战，并对北京的城市特征进行了描述和刻画；最后，提出了以双循环为战略支点来推动城市高质量发展的相关要点。
【关键词】双循环；新发展格局；城市；高质量发展
一、“双循环”新发展格局
对于“双循环”新发展格局，可首先讨论一下：新发展格局新在何处？如果说改革开放之后双循环已经形成，上世纪80年代，势必特别注意“两头在外大进大出”的国际经济大循环，是由当时的种种主客观条件决定了国际经济大循环战略的适用性。经过几十年的发展，现在所表述的新发展格局“新”之所在，就是特别强调“内循环为主体”。内循环为主体，顺应中央决策层已作出过多次指导的“扩大内需”的趋势和要求，强调在40余年改革开放带来的本土市场发育基础之上，更好地审时度势、与时俱进地应对目前面临的种种不确定性，把握好可以在“百年未有之变局”的乱象中把握住的确定性和主动权。所依托的客观条件，是改革开放以来本地、本土已有的中国特色社会主义市场经济市场实力雄厚化的基础，在新的起点之上，要进一步打开“成长性”的潜力空间。新世界范围内的横向比较而言，我国在产业门类和供应链完整性方面已有明显的相对优势：中国在制造业规模上已经位列全球第一；按照世界银行细分的666个产业门类项目，我国不缺任何一项。但在有客观基础的同时，我国经济社会发展也存在着一些短板。例如制造业大而不强，科技发展在创新能力方面还有待提高。优势和不足相叠加，需要看到，中国经济社会成长性视角上，包括工业化、城镇化的发展纵深，还需进一步打开，利用以“巨国模型”才能描述的特大经济体完成工业化、城镇化过程中的可塑性、韧性和回旋余地，来控制对外依存度。应对种种不确定性，首先应当立足于以本土内循环为主体，同时，也绝不放弃继续发展外循环，合并形成新发展格局，以求行稳致远，在贯彻改革开放基本国策和“以经济建设为中心”党的基本路线的轨道上，实现“新的两步走”现代化战略目标而和平崛起。
二、从个性和共性两个方面理解城市高质量发展
城市是本土市场上大大小小的中心区域。在中国的体制下，中心区域还有更清晰的表述与界定，即“建成区”。在土地制度上说，所有建成区的终极产权均为国有。建成区之外的土地，除了无主荒山、荒地、海洋等归国家所有外，其他都属集体所有。对于城市区域而言，整个国土开发的平台十分清晰，所有不动产、经济社会活动开展所基于的基本物质条件建设，是在一个终极产权非常清晰的国有土地平台上展开的。
城市主要的功能，可以概括为宜居宜业。所谓“城”，是来自人类社会开始阶段已形成的较有中心聚集地特征的地域概念，其主要功能为“居”。此时，城市建设特别强调安全性，过去的城通常构筑城墙和护城河等，来提升城市安全水平。所谓“市”，则是商品交流、交换的地域。城和市合并起来，“城市”之称是对中心区域的概括。
在现实生活中，城市构成一种人类社会动态发展演化的有机体，过程中会出现一些具体的挑战性的问题。比如，过去于长期的传统体制下形成的城乡分治格局，怎么对应现代化而逐渐把它消除？非常直观的现象，即为户籍制度——中国对于社会成员的管理体系里区分城市户口和非城市户口。现代化城市建设，应当如何处理城乡分治格局及其带来的基本公共服务不均衡的矛盾，是一个很值得研究的挑战性问题。
笔者认为，目前我国的城镇化水平（即国际上通称的城市化水平）仍然处于快速上升期。首先，全国户籍人口的城镇化率还仅仅在46%左右，换言之，14亿中国人里大多数还没有取得城市户口，无法享受市民这个概念下的基本公共服务均等化待遇；另一个称为“常住人口城镇化率”的指标虽已高达65%左右，但那是包含严重欠账的：几十年间已从农村迁移到城镇区域的约三亿人，还被称为“农民工和他们的家属”，在住房、医疗、养老、子女教育等基本公共服务待遇方面是“入另册”即实际上被歧视的——并不是有意形成的歧视，而是由于发展的程度还不够，不足以解决这方面的供给达于“一视同仁”的问题。所以这意味着中国的真实城镇化水平远未达到60%以上，大概为50%或者50%出头。国际经验表明，城镇化率达到70%以上，才标志着城镇化高速发展阶段完成，我国仍处于、并将继续处于城镇化高速发展阶段之中较长一个时期。这一视角上，结合着工业化的向纵深推进，需实事求是地认清：现在中国仍然是世界上最大的发展中经济体。这是中国的基本国情之一，意味着中国的工业化从中期向中后期和后期转变的过程中，伴随着城镇化，会一步步相当可观地不断体现中国经济的成长性。
从以上的基本判断出发可见，在中国推进城镇化过程中，城市的高质量发展可以从个性和共性两个方面概括：个性方面，一定会百花齐放。全国接近700个建制上称为城市的行政区，一定具有各自的特色；共性方面，在宜居宜业的高水平诉求上，每个城市都应当纳入高质量发展进而“现代化”的轨道。
对于北京而言，其个性特色，显然首先是首都，这是其他行政区完全无法比拟的“首善之区”的政治中心地位，是最具城市名片特征的“政治中心”。其二，北京文化科教和国防指挥中心的特点也十分明显。全国一大半院士、一大半将军、一大半高级专家、科研骨干人员等等，均居住于北京辖区之内。一大批高水平院校、科研机构亦座落于北京。此外，中关村作为国家级高科技产业发展示范区，是北京非常重要的城市名片，承担着追赶硅谷的战略性、挑战性任务。其三，北京已然成为中国北方的金融中心。在金融街显示了它的辐射力、影响力之后，新近北交所的成立，更使北京成为中国北方金融中心的地位确定无疑。其四，历史名城、代表性古都，更是中国其他城市不可与北京同日而语的京城特色。
从统计数据来看，北京已经成为拥有两千多万常住人口、近1300万人就业人数，且符合一般经济体发展规律而服务业占比特别高的特大城市，2020年第三产业就业人数为总就业人数的83.2%。
三、以双循环为战略支点推动城市高质量发展的要点
紧密结合中央确定的新发展格局战略指导方针，如何推动城市高质量发展？
首先，在双循环框架之下，城市高质量发展既要对标国际先进水平，又要充分考虑形成区域特色和独特吸引力。对标国际先进水平，需要考虑城市规划、公共基础设施、公共服务、营商环境，以及目前人民越来越看中的生态环境和软实力性质的创新氛围、文化特征等等。营商环境又可细分为创业、投资、商贸、物流、资金等等的相关条件。关于形成区域特色和独特吸引力，中央已经有建立国际性消费中心城市的指导方针，北方、南方为数不多的五个城市，列入第一批建设范围。消费中心城市与旅游名城等有着内在联系，北京在这些方面，都有得天独厚的条件。基于此，在构建双循环新发展格局取向之下，需力求百业兴盛、环境友好，迎来全球的人流、物流、资金流。既不限于本土，但又以本土为依据、为基本的主体支撑，要着力形成更为蓬勃发展的局面。这种新局面的形成，需要政府牵头形成高水平、动态优化的本土辖区国土开发顶层规划而“守正出奇”，即在资源配置中，既要坚定不移地守市场经济决定论之正，同时要更好地发挥政府作用出创新赋能之奇。宜居宜业城市的建设发展里而，顶层规划是不可能依靠基层单位、微观主体以“试错法”来实现结构优化的。一定要政府牵头，利用其手中特殊的资源和公共权力来吸收、聚拢各方面的专业智慧，并在听取民众意愿以后，动态优化出一个高水平的规划。
其次，面对种种不确定性挑战，要发掘本土、本市“内循环”的供需互动潜力，以更大弹性余地，处理“出口导向”与“进口替代”均衡点的优化演变。在双循环概念之下，以上两个概念间的均衡，要通盘把握。打造城市辖区的产业核心竞争力，也要纳入政府牵头提出的通盘发展高水平定制化解决方案，市场主体、企业界、企业家、市场公平竞争者，最具有微观生产经营层面的相对优势，政府要为它们提供创新潜力发挥的空间，以内外贸和产城融合中的“请进来”、“走出去”，合成中观、宏观的升级版高质量发展。
第三，加快构建统一大市场建设，是党中央、国务院就短期衔接中长期而给出的非常重要的战略指导。统一大市场的内在逻辑，不限于本土。本土的内部深化改革和高水平的对外开放，要相辅相成。开放对于改革是一种催化和倒逼，会促使我们主动对标高标准国际规则和商业文明的规则体系。不仅对于要打造全球最大体量自由贸易港的海南，和要形成中国特色社会主义市场经济先行示范区的深圳，而且对于首善之区的北京，国际规则和商业文明规则体系，都具有具体的针对性和适用性。对于北京而言，实现高质量发展，亟应以制度、机制创新优化，带动管理创新、科技创新。高水平开放，客观上也将促进和倒逼“啃硬骨头”的改革攻坚克难。
最后，城市高质量发展，特别是北京首都实现高质量发展离不开“双循环新发展格局”打造之中“软实力”的培养与提升。应更多考虑在将综合国力进一步提升、力求跨越中等收入陷阱、并具有“中国制造”“世界工厂”的“大”之后，如何有中国创造和“中国智能制造”的“强”和文化意义上的感召力和影响力、辐射力。北京是首善之区，在发展中，要将直观物质层面的发展进步与观念创新、政治建设、人文环境的优化和城乡一体化的发展结合起来，进行多维度融合。此外，本土内部的社区自治、公益慈善事业等要素，均要纳入内外交流互动的双循环之中。
贾 康 简 介
第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
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做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。
—— 贾 康
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